Liên Hợp Quốc thúc đẩy xây dựng Công ước Khung về Hợp tác thuế quốc tế Nam bán cầu và tiến trình tái định hình luật thuế toàn cầu

Một tiến trình mới về hợp tác thuế quốc tế

Các quốc gia đang phát triển từ lâu được xem là những bên chịu tác động nhiều, hơn là được tham gia vào việc định hình các quy tắc thuế quốc tế. Khi những nguyên tắc nền tảng của hệ thống thuế quốc tế được Hội Quốc Liên (League of Nations) thiết lập trong những năm 1920, phần lớn các quốc gia đang phát triển vẫn nằm dưới chế độ thuộc địa và không có tiếng nói trong quá trình hoạch định chính sách. Sau khi Hội Quốc Liên giải thể năm 1946, các nguyên tắc này tiếp tục được các nền kinh tế phương Tây phát triển và thể chế hóa thông qua OECD, trong đó có Dự thảo Công ước về Tránh đánh thuế hai lần năm 1963.

Liên Hợp Quốc thúc đẩy xây dựng Công ước Khung về Hợp tác Thuế Quốc tế mở ra một tiến trình mới trong quản trị thuế toàn cầu. Ảnh: globaltaxjustice.org

Trong nhiều năm, các nước thuộc Nam bán cầu cho rằng cơ chế hoạch định thuế quốc tế do OECD đóng vai trò trung tâm chưa phản ánh đầy đủ lợi ích của các nền kinh tế đang phát triển. Theo lập luận này, hệ thống hiện hành có xu hướng ưu tiên các quốc gia nơi đặt trụ sở của các tập đoàn đa quốc gia (MNC), trong khi hoạt động sản xuất, cung ứng dịch vụ và tiêu dùng lại diễn ra đáng kể tại các nước đang phát triển. Việc lợi nhuận được phân bổ giữa nhiều khu vực pháp lý cũng tạo điều kiện cho hoạt động chuyển lợi nhuận sang các vùng có thuế suất thấp, làm suy giảm nguồn thu của những nước có năng lực tài khóa hạn chế. Một số nghiên cứu ước tính tổn thất doanh thu thuế của các quốc gia thu nhập thấp tương đương 49% tổng ngân sách y tế công cộng của nhóm nước này.

Trong bối cảnh đó, Đại hội đồng Liên Hợp Quốc tháng 12/2024 thông qua Nghị quyết 79/235, thành lập Ủy ban Đàm phán Liên chính phủ (INC) để xây dựng Công ước Khung của Liên Hợp Quốc về Hợp tác Thuế Quốc tế (UNFCITC), hướng tới một văn kiện có tính ràng buộc pháp lý. INC đặt mục tiêu hoàn tất văn bản để trình tại kỳ họp thứ 82 của Đại hội đồng Liên Hợp Quốc vào cuối năm 2027. Dự thảo tổng hợp đầu tiên cùng hai nghị định thư sơ bộ đã được công bố, trong đó Điều 5 và Điều 6 tập trung vào việc phân bổ lại quyền đánh thuế đối với dịch vụ xuyên biên giới và dịch vụ kỹ thuật số. Theo hướng tiếp cận này, nước nơi dịch vụ được cung cấp có thể có thêm quyền đánh thuế, bất kể trụ sở pháp lý của doanh nghiệp đặt ở đâu. Mục tiêu là gắn nghĩa vụ thuế chặt hơn với nơi hoạt động kinh tế thực tế diễn ra.

Cân bằng quyền đánh thuế với thương mại và đầu tư

Những thay đổi trên được đặt trong bối cảnh các nỗ lực cải cách hệ thống thuế quốc tế trước đây còn nhiều hạn chế. Sáng kiến chống Xói mòn cơ sở thuế và chuyển dịch lợi nhuận (BEPS) do OECD thúc đẩy đã tạo ra một số chuẩn mực chung, song các nước đang phát triển cho rằng quá trình xây dựng chính sách chưa phản ánh đầy đủ điều kiện và nhu cầu của họ.

Một ví dụ là Thuế suất tối thiểu toàn cầu đối với doanh nghiệp 15% theo Trụ cột 2 của OECD. Quy định này áp dụng với các tập đoàn đa quốc gia có doanh thu toàn cầu trên 750 triệu euro, nhằm hạn chế cạnh tranh thuế giữa các quốc gia. Nếu một doanh nghiệp chỉ chịu mức thuế thực tế 5% tại một khu vực pháp lý, phần chênh lệch 10% có thể được thu bổ sung tại một cấp độ pháp lý khác. Tuy nhiên, ngưỡng doanh thu cao khiến số doanh nghiệp thuộc diện áp dụng tại nhiều nước đang phát triển khá hạn chế. Chẳng hạn tại Uganda, chưa đến 20 doanh nghiệp được cho là đáp ứng tiêu chí này. Đồng thời, các quốc gia có thuế suất thấp có thể chuyển sang sử dụng tín dụng thuế, khấu trừ hoặc các ưu đãi tài khóa khác để duy trì sức hấp dẫn đối với dòng vốn đầu tư.

UNFCITC được kỳ vọng khắc phục một phần những hạn chế đó bằng cách chuyển trọng tâm từ nơi doanh nghiệp khai báo lợi nhuận sang nơi hoạt động kinh tế thực tế diễn ra. Cách tiếp cận này thường được mô tả là chuyển từ "pay-where-you-say" sang "pay-where-you-play". Đối với các nước đang phát triển, việc mở rộng quyền đánh thuế tại nguồn có thể tạo thêm nguồn thu. Một số ước tính cho rằng các quốc gia thu nhập thấp có khả năng tăng nguồn thu thuế thu nhập doanh nghiệp lên khoảng 5 lần, tương đương ít nhất 3,6 tỷ USD mỗi năm, trong khi nhóm quốc gia thu nhập cao có thể tăng khoảng 21%.

Tuy nhiên, tác động kinh tế của việc mở rộng quyền đánh thuế vẫn là vấn đề cần được đánh giá thận trọng. Một nghiên cứu của Phòng Thương mại Quốc tế (ICC) cho rằng, việc trao thêm quyền đánh thuế đối với dịch vụ xuyên biên giới theo Điều 12AA của Công ước Mẫu về Thuế của Liên Hợp Quốc có thể làm giảm nhập khẩu dịch vụ khoảng 4,1%, do chi phí thuế được chuyển một phần sang người mua trong nước. Điều này có thể ảnh hưởng tới khả năng tiếp cận công nghệ và các dịch vụ đầu vào mà doanh nghiệp trong nước chưa dễ dàng thay thế. Nghiên cứu cũng ước tính xuất khẩu có thể giảm 0,47% và FDI giảm 0,28% do lợi nhuận sau thuế suy giảm. Theo một số tính toán, tác động tổng thể có thể khiến các nước thuộc Global South chịu tổn thất doanh thu ròng khoảng 241 triệu USD mỗi năm. Tuy nhiên, những ước tính này cũng vấp phải phản biện từ một số nhà nghiên cứu về công bằng thuế, trong đó có ý kiến cho rằng các mô hình dựa trên nghiên cứu của IMF đưa ra những kết luận khác.

Rủi ro không chỉ đến từ phản ứng của thị trường. Năm 2025, một bản ghi nhớ của Mỹ cảnh báo khả năng áp dụng các biện pháp thương mại đối với những quốc gia áp thuế dịch vụ kỹ thuật số lên doanh nghiệp Mỹ. Điều này cho thấy các nước đang phát triển có thể phải cân nhắc đồng thời mục tiêu tăng thu ngân sách, duy trì đầu tư nước ngoài và hạn chế nguy cơ phát sinh tranh chấp thương mại. Trường hợp Ấn Độ là một ví dụ đáng chú ý - nước này ủng hộ mạnh việc tăng quyền đánh thuế tại nguồn, trong bối cảnh có thị trường tiêu dùng lớn và nhập khẩu khoảng 204,42 tỷ USD dịch vụ xuyên biên giới, nhưng đồng thời phải cân nhắc tác động đối với tiếp cận công nghệ và chi phí dịch vụ. Kinh nghiệm từ Luật Thuế Hồi tố năm 2012, sau đó bị bãi bỏ, cũng cho thấy tranh chấp thuế với các tập đoàn đa quốc gia có thể kéo theo những hệ quả pháp lý và đầu tư phức tạp.

Hướng tới một khuôn khổ thuế bao trùm hơn

Việc xây dựng UNFCITC diễn ra trong bối cảnh những bất đồng về quyền đánh thuế ngày càng gắn với các vấn đề rộng hơn về thương mại, đầu tư và quan hệ kinh tế quốc tế. Tháng 2/2025, Mỹ rút khỏi các cuộc đàm phán thuế của Liên Hợp Quốc, cho thấy những khác biệt giữa các nền kinh tế về phạm vi và phương thức phân bổ quyền đánh thuế vẫn còn đáng kể. Đối với các nước đang phát triển, sự phụ thuộc vào vốn, thương mại và hỗ trợ quốc tế cũng đặt ra yêu cầu phải thiết kế cơ chế đàm phán và thực thi có tính bảo đảm cao hơn.

Trong giai đoạn tiếp theo, INC cần xem xét toàn diện tác động của các quy định về đánh thuế dựa trên nơi phát sinh thu nhập, đặc biệt đối với thương mại dịch vụ, FDI và khả năng tiếp nhận công nghệ. Việc mở rộng quyền đánh thuế có thể tạo thêm nguồn lực cho ngân sách, nhưng hiệu quả thực tế sẽ phụ thuộc vào thiết kế chính sách, năng lực quản lý thuế và phản ứng của doanh nghiệp, nhà đầu tư cũng như các đối tác thương mại.

Một yêu cầu quan trọng khác là bảo đảm sự tham gia bình đẳng của các quốc gia trong quá trình đàm phán. Đánh giá tác động kinh tế trước khi hoàn thiện văn bản có thể giúp nhận diện sớm những rủi ro đối với thương mại và đầu tư, đồng thời tạo cơ sở để điều chỉnh các quy định phù hợp với điều kiện của từng nhóm nền kinh tế. Công ước cũng có thể tăng cường minh bạch thông qua yêu cầu doanh nghiệp công khai lợi nhuận và số thuế đã nộp theo từng khu vực pháp lý; việc xây dựng cơ chế đăng ký tài sản và xác định chủ sở hữu thực sự cũng có thể được xem xét như một công cụ hỗ trợ.

Việc chuyển trọng tâm xây dựng quy tắc thuế từ một cơ chế chủ yếu do OECD dẫn dắt sang khuôn khổ có sự tham gia rộng rãi hơn của Liên Hợp Quốc có ý nghĩa đối với quá trình cải tổ quản trị thuế toàn cầu. Tuy nhiên, hiệu quả của UNFCITC sẽ phụ thuộc không chỉ vào việc phân bổ lại quyền đánh thuế mà còn vào khả năng tạo dựng các quy tắc có thể thực thi, minh bạch và hạn chế tác động ngoài dự kiến. Đối với các nước đang phát triển, một khuôn khổ đa phương hiệu quả cần vừa mở rộng dư địa tài khóa, vừa bảo đảm khả năng duy trì thương mại, đầu tư và ổn định kinh tế trong dài hạn.