Liên minh châu Âu trước bài toán tự chủ an ninh trong môi trường biến động

Trọng tâm của bài phát biểu đề cập đến ý tưởng thành lập Hội đồng An ninh châu Âu, với sự tham gia dự kiến của các nước ngoài EU, cho thấy những suy nghĩ về cách thức tổ chức hợp tác an ninh đang được mở rộng.

Tuy nhiên, giữa ý tưởng chính trị và khả năng triển khai trên thực tế vẫn tồn tại khoảng cách đáng kể. Đề xuất này đặt ra những vấn đề về chủ quyền quốc gia, quan hệ với NATO, vai trò của Hoa Kỳ và sự phối hợp giữa các nước châu Âu. Phân tích những vấn đề đó giúp làm rõ các lựa chọn mà châu Âu đang cân nhắc trong quá trình điều chỉnh cấu trúc an ninh của mình.

Chủ tịch Ủy ban châu Âu Ursula von der Leyen phát biểu Thông điệp Liên minh ngày 16/9. Ảnh chụp màn hình

Từ yêu cầu ứng phó đến ý tưởng Hội đồng An ninh châu Âu

Thông điệp Liên minh ngày 16/9 của Chủ tịch Ủy ban châu Âu Ursula von der Leyen diễn ra trong bối cảnh môi trường an ninh châu Âu tiếp tục biến động, những thách thức liên quan đến Ukraine chưa được giải quyết và quan hệ xuyên Đại Tây Dương đặt ra nhiều vấn đề cần quan tâm. Bên cạnh các chủ đề quen thuộc như năng lượng, khí hậu, an ninh lương thực, bài phát biểu dành sự chú ý đáng kể cho quốc phòng và khả năng ứng phó trước các mối đe dọa mới.

Một điểm đáng chú ý, bà Ursula von der Leyen sử dụng khái niệm “châu Âu” thay vì chỉ đề cập đến EU khi nói về tương lai an ninh của khu vực. Cách diễn đạt này có thể được hiểu là sự mở rộng phạm vi thảo luận từ khuôn khổ thể chế của EU sang không gian an ninh rộng hơn, bao gồm cả những quốc gia châu Âu không phải thành viên EU và các đối tác có liên quan. Trong đó, Ukraine được đặt ở vị trí quan trọng, gắn với nhận thức rằng những diễn biến tại quốc gia này có tác động trực tiếp đến môi trường an ninh của toàn châu lục.

Giới quan sát cho rằng, việc sử dụng khái niệm “châu Âu” không đồng nghĩa với việc các quốc gia trong khu vực đã hình thành một chủ thể an ninh thống nhất. Châu Âu hiện vẫn bao gồm nhiều quốc gia có lợi ích, nhận thức và mức độ sẵn sàng khác nhau đối với các vấn đề quốc phòng, đối ngoại. Vì vậy, việc mở rộng cách tiếp cận về an ninh cần đi đôi với làm rõ phạm vi tham gia, trách nhiệm và cơ chế ra quyết định.

Trong phần đề xuất, Chủ tịch Ủy ban châu Âu đưa ra ý tưởng thành lập một cơ chế được gọi tạm thời là Hội đồng An ninh châu Âu. Theo nội dung được nêu, cơ chế này có thể hoạt động tương tự một số chức năng tham vấn khẩn cấp của NATO, cho phép các quốc gia châu Âu triệu tập cuộc họp cấp cao để thảo luận và phối hợp ứng phó trước những mối đe dọa an ninh. Đề xuất được đưa ra trong bối cảnh các vụ việc liên quan đến máy bay không người lái và những hình thức đe dọa hỗn hợp làm gia tăng yêu cầu về khả năng phản ứng nhanh.

Về nguyên tắc, một cơ chế tham vấn và phối hợp như vậy có thể đáp ứng nhu cầu trao đổi thông tin, đánh giá tình hình và thống nhất phản ứng chính trị trước những diễn biến khẩn cấp. Tuy nhiên, cần phân biệt giữa cơ chế tham vấn, cơ chế điều phối và cơ chế có quyền đưa ra các quyết định mang tính ràng buộc. Đây là ba cấp độ hợp tác khác nhau, kéo theo những yêu cầu khác nhau về pháp lý, tổ chức và trách nhiệm chính trị.

Đề xuất của bà Ursula von der Leyen được cho là không chỉ nhằm điều chỉnh các cơ chế nội bộ của EU, bởi thành phần dự kiến có cả Canada, Ukraine, Na Uy và Vương quốc Anh. Sự tham gia của những quốc gia này cho thấy ý tưởng đang hướng tới một cấu trúc hợp tác rộng hơn EU, có thể bao quát các đối tác có vai trò trong an ninh châu Âu. Song, chính sự mở rộng đó cũng đặt ra câu hỏi về mối quan hệ giữa cơ chế mới với các tổ chức hiện có, đặc biệt là NATO và những cơ chế hợp tác an ninh khác.

Một vấn đề quan trọng liên quan đến cách thức ra quyết định. Trong khuôn khổ EU, chính sách đối ngoại và an ninh chung chịu sự điều chỉnh của các quy định trong các hiệp ước của Liên minh. Điều 24 Hiệp ước về Liên minh châu Âu quy định những nguyên tắc cơ bản của lĩnh vực này, trong đó có yêu cầu về sự nhất trí đối với nhiều quyết định. Trong khi đó, Khoản 7 Điều 42 của Hiệp ước cũng quy định nghĩa vụ hỗ trợ lẫn nhau trong trường hợp một quốc gia thành viên bị xâm lược vũ trang.

Những quy định trên cho thấy EU đã có nền tảng pháp lý về hợp tác an ninh và hỗ trợ lẫn nhau. Vì vậy, một cơ chế mới sẽ cần được xác định rõ về chức năng và mối quan hệ với các quy định hiện hành, thay vì mặc nhiên được xem là sự thay thế cho những cơ chế đã có. Việc thành lập một tổ chức hoặc diễn đàn mới không tự động giải quyết được những khác biệt trong nhận thức và lợi ích giữa các quốc gia thành viên.

Bên cạnh đó, vai trò của NATO không thể bị bỏ qua trong bất kỳ thảo luận nào về cấu trúc an ninh châu Âu. NATO hiện là khuôn khổ hợp tác quốc phòng quan trọng giữa nhiều quốc gia châu Âu và Bắc Mỹ. Một cơ chế mới có thể bổ sung cho NATO trong lĩnh vực tham vấn chính trị hoặc phối hợp khu vực, nhưng cũng có thể dẫn tới sự chồng chéo về chức năng nếu không được phân định rõ ràng.

Do đó, vấn đề đặt ra không đơn thuần là có nên thành lập thêm một cơ chế an ninh hay không, mà còn là cơ chế đó sẽ bổ sung giá trị gì cho hệ thống hiện hành. Một đề xuất có tính khả thi cần làm rõ mục tiêu, thẩm quyền, nguồn lực, phương thức phối hợp và mối quan hệ với những tổ chức hiện có.

Tự chủ an ninh châu Âu và những giới hạn trong thực tiễn

Đề xuất về Hội đồng An ninh châu Âu cũng cần được xem xét trong bối cảnh quan hệ giữa châu Âu và Mỹ có những điều chỉnh. Trong những năm gần đây, vấn đề chia sẻ trách nhiệm quốc phòng, mức chi tiêu quân sự của các nước châu Âu và sự phân bổ gánh nặng trong NATO được thảo luận rộng rãi. Tổng thống Mỹ Donald Trump nhiều lần yêu cầu các đồng minh châu Âu tăng cường đóng góp cho an ninh của chính mình. Điều này tạo thêm động lực để các nước châu Âu quan tâm đến việc nâng cao năng lực quốc phòng và khả năng tự chủ chiến lược.

Tuy nhiên, giới quan sát cho rằng cần phân biệt giữa tự chủ chính trị, tự chủ công nghiệp quốc phòng và tự chủ quân sự. Đây là những khái niệm có liên quan nhưng không đồng nhất. Tự chủ chính trị thể hiện ở khả năng các quốc gia tự xác định mục tiêu và lập trường đối ngoại. Tự chủ công nghiệp quốc phòng gắn với năng lực nghiên cứu, sản xuất và bảo đảm trang bị. Trong khi đó, tự chủ quân sự còn bao gồm năng lực chỉ huy, tình báo, hậu cần, vận tải và triển khai lực lượng trong các tình huống cụ thể.

Quang cảnh cuộc họp ngày 16/9 của Hội đồng châu Âu. Ảnh: Izvestia

Đề xuất của bà Ursula von der Leyen có thể được xem xét trong mối liên hệ với cả 3 phương diện này. Việc hình thành một cơ chế tham vấn rộng hơn có thể góp phần tăng cường phối hợp chính trị giữa các quốc gia. Việc thúc đẩy chi tiêu quốc phòng và phát triển năng lực sản xuất trong nước có thể hỗ trợ mục tiêu nâng cao khả năng bảo đảm an ninh. Nhưng để chuyển những định hướng đó thành năng lực quân sự thực tế, châu Âu cần giải quyết nhiều vấn đề về nguồn lực, công nghệ, tổ chức và sự phối hợp giữa các quốc gia.

Đối với Mỹ, việc các nước châu Âu tăng chi tiêu quân sự có thể phù hợp với yêu cầu lâu nay của Mỹ về chia sẻ trách nhiệm trong NATO. Đồng thời, điều đó cũng có thể tạo thêm nhu cầu đối với các sản phẩm quốc phòng của Mỹ. Tuy nhiên, những lợi ích này không đồng nghĩa với việc Mỹ sẵn sàng chuyển giao toàn bộ trách nhiệm bảo đảm an ninh châu Âu cho các đồng minh.

Quan hệ quốc phòng xuyên Đại Tây Dương hiện bao gồm nhiều lĩnh vực có tính liên kết cao, từ chia sẻ thông tin, năng lực tình báo đến hệ thống chỉ huy, kiểm soát và các phương tiện hỗ trợ tác chiến. Mức độ phụ thuộc cụ thể của từng quốc gia châu Âu có thể khác nhau, song việc xây dựng năng lực thay thế những nguồn lực này đòi hỏi thời gian và đầu tư đáng kể. Vì vậy, quá trình nâng cao tự chủ an ninh của châu Âu khó có thể diễn ra trong thời gian ngắn.

Một vấn đề khác liên quan đến ngành công nghiệp quốc phòng. Nếu các nước châu Âu muốn nâng cao khả năng tự bảo đảm an ninh, việc phát triển năng lực sản xuất, nghiên cứu và đổi mới công nghệ trong khu vực sẽ có ý nghĩa quan trọng.

Tuy nhiên, thị trường quốc phòng, chuỗi cung ứng và các chương trình hợp tác hiện nay có sự tham gia sâu rộng của các doanh nghiệp Mỹ. Do đó, sự phát triển công nghiệp quốc phòng châu Âu cần được xem xét trong mối quan hệ với các đối tác bên ngoài, thay vì đặt trong một cách tiếp cận hoàn toàn tách biệt.

Về thể chế, một cơ chế an ninh mới cũng có thể phản ánh nhu cầu tìm kiếm phương thức phối hợp linh hoạt hơn giữa các quốc gia có mức độ đồng thuận khác nhau. EU gồm 27 thành viên, trong khi các vấn đề an ninh có thể đòi hỏi phản ứng nhanh và sự tham gia của những đối tác ngoài EU. Việc xây dựng một diễn đàn có thành phần rộng hơn có thể tạo thêm không gian đối thoại, nhưng đồng thời cũng đặt ra yêu cầu về tính minh bạch, tính đại diện và trách nhiệm giải trình.

Giới phân tích cho rằng chưa thể xem đề xuất này như một giải pháp có thể thay thế ngay những cơ chế an ninh hiện hành. Hội đồng An ninh châu Âu, nếu được triển khai, trước hết sẽ cần xác định rõ mục tiêu và phương thức hoạt động. Đó có thể là một diễn đàn tham vấn chính trị, một cơ chế điều phối trước các mối đe dọa hỗn hợp hoặc một hình thức hợp tác rộng hơn giữa các quốc gia châu Âu và đối tác. Mỗi lựa chọn sẽ dẫn tới những yêu cầu khác nhau về thành viên, thẩm quyền và nguồn lực.