Luật Đô thị đặc biệt cho TP.HCM: Mở rộng không gian phát triển

TP.HCM hiện là đô thị đặc biệt, trung tâm kinh tế lớn nhất cả nước với quy mô dân số hơn 14 triệu người. Trong nhiều năm qua, TP liên tục được trao một số cơ chế đặc thù thông qua các Nghị quyết của Quốc hội nhằm giải quyết những vấn đề riêng của một siêu đô thị. Tuy nhiên, phần lớn các cơ chế này đều mang tính thí điểm hoặc có thời hạn thực hiện nhất định.

Hiện TP.HCM đang xây dựng Dự thảo Luật đô thị đặc biệt. Ảnh: THUẬN VĂN

Trong bối cảnh yêu cầu phát triển ngày càng lớn, đặc biệt sau khi Quốc hội ban hành Nghị quyết 188 về phát triển hệ thống đường sắt đô thị và Nghị quyết 260 sửa đổi, bổ sung Nghị quyết 98, TP.HCM đang xây dựng Dự thảo Luật Đô thị đặc biệt. Đây được xem là bước tiếp theo nhằm thể chế hóa các cơ chế đặc thù theo hướng ổn định, đồng bộ và lâu dài hơn.

Luật Đô thị đặc biệt mang đến nhiều cơ chế đột phá về quy hoạch và phân cấp

Một trong những điểm đáng chú ý nhất của Dự thảo là thay đổi cách tiếp cận đối với công tác quy hoạch đô thị. Nếu như trước đây, nhiều loại quy hoạch được thực hiện tách biệt, dẫn đến chồng chéo và kéo dài thời gian xử lý thủ tục, thì Dự thảo luật hướng đến mô hình quy hoạch tích hợp không gian đô thị đặc biệt.

Dự thảo Luật Đô thị đặc biệt đã chuyển dịch mạnh mẽ sang mô hình quy hoạch tích hợp đa tầng. Trong đó, Dự thảo nêu rõ: “TP.HCM được lập Quy hoạch tích hợp không gian đô thị đặc biệt để lồng ghép các nội dung quy hoạch hạ tầng kỹ thuật, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch không gian ngầm, không gian trên cao thành một văn bản quy hoạch thống nhất...”

Khoản 3 Điều 7 trao thẩm quyền vượt trội cho chính quyền địa phương: “UBND TP.HCM thực hiện thẩm quyền phê duyệt, điều chỉnh cục bộ quy hoạch đô thị, quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết các khu vực phát triển đô thị trọng điểm, khu vực TOD, hành lang ven sông mà không phải thực hiện thủ tục xin ý kiến các Bộ quản lý ngành...”

Để làm hệ thống đường sắt đô thị, TP đề xuất được quyền xác định ranh giới phụ cận các nhà ga metro với bán kính tối đa không quá 1.000 m để thực hiện thu hồi đất, tái thiết đô thị và đấu giá quyền sử dụng đất. Đặc biệt, toàn bộ (100%) nguồn thu từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đấu giá quyền sử dụng đất và đấu giá quyền phát triển không gian trong khu vực TOD được để lại cho ngân sách TP.HCM, hạch toán riêng vào Quỹ phát triển đường sắt đô thị...”

Đồng thời, cho phép thành lập Tổng công ty Đường sắt đô thị TP.HCM – một doanh nghiệp Nhà nước đặc biệt được giao quản lý quỹ đất TOD và có quyền “trực tiếp phát hành Trái phiếu doanh nghiệp bảo đảm bằng quỹ đất TOD để huy động vốn trong và ngoài nước”.

TP cũng đề xuất khôi phục lại mô hình Hợp đồng BT (Xây dựng - chuyển giao) thế hệ mới, cho phép doanh nghiệp tự bỏ vốn xây hạ tầng trước, Nhà nước thanh toán lại bằng tiền mặt thu được từ việc đấu giá quỹ đất phụ cận nhà ga.

TP.HCM xin được thành lập Tổng công ty Đường sắt đô thị TP.HCM. Ảnh: THUẬN VĂN

Một điểm mới chưa từng có, TP.HCM sẽ thực hiện việc giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền phát triển không gian độc lập theo ba tầng vị trí: trên cao, mặt đất và lòng đất.

TP được phép thu khoản phí điều tiết giá trị tăng thêm từ đất hoặc áp dụng tỉ lệ thuế suất bổ sung khi tổ chức, cá nhân thực hiện giao dịch chuyển nhượng, chuyển mục đích sử dụng đất tại các khu vực hưởng lợi từ hạ tầng. Đặc biệt, TP bắt buộc phân bổ “tối thiểu 40% để chi trả cho công tác tái định cư tại chỗ, xây dựng nhà ở xã hội cho người dân bị thu hồi đất”.

Bốn nhóm điểm nghẽn lớn

Theo PGS.TS Vũ Tuấn Hưng, Viện trưởng Viện Khoa học xã hội vùng Nam Bộ (Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam), việc xây dựng Luật Đô thị đặc biệt cho TP.HCM là yêu cầu khách quan trong bối cảnh quy mô và tính chất phát triển của TP.HCM đã vượt xa khuôn khổ quản lý đô thị thông thường.

Hiện nay, TP.HCM là trung tâm kinh tế, tài chính, thương mại và khoa học - công nghệ lớn nhất cả nước, đóng góp khoảng 22-23% GDP và hơn 25% tổng thu ngân sách quốc gia. Tuy nhiên, với quy mô dân số hơn 14 triệu người, tốc độ đô thị hóa cao cùng vai trò hạt nhân của vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, TP đang phải đối mặt đồng thời với nhiều thách thức của một siêu đô thị như ùn tắc giao thông, ngập nước, ô nhiễm môi trường, quá tải hạ tầng kỹ thuật - xã hội, yêu cầu chuyển đổi số, chuyển đổi xanh và áp lực cạnh tranh quốc tế ngày càng lớn.

TP.HCM sẽ khai thác không gian ngầm, trên cao và đa tầng. Ảnh: THUẬN VĂN

Ông Hưng cho rằng việc tiếp tục áp dụng cơ chế quản lý tương tự các địa phương khác đang bộc lộ những hạn chế nhất định, làm giảm tính chủ động và khả năng phản ứng chính sách trước yêu cầu phát triển nhanh của một đô thị đặc biệt. Chính vì vậy, Dự thảo Luật Đô thị đặc biệt được kỳ vọng sẽ tạo hành lang pháp lý ổn định và lâu dài để TP.HCM phát huy tốt hơn vai trò đầu tàu kinh tế của cả nước.

Dự thảo hướng đến xử lý bốn nhóm điểm nghẽn lớn đang ảnh hưởng đến quá trình phát triển của TP.HCM.

Đầu tiên là điểm nghẽn về thể chế và thẩm quyền quản lý. Hiện nay, nhiều vấn đề thuộc đặc thù phát triển đô thị của TP.HCM vẫn phải thực hiện theo quy trình tương tự các địa phương khác hoặc phải xin ý kiến nhiều cấp, nhiều ngành. Điều này khiến thời gian xử lý kéo dài, làm giảm tính linh hoạt trong điều hành và triển khai các dự án phát triển.
Thứ hai là điểm nghẽn về quy hoạch và quản lý không gian đô thị. Việc điều chỉnh quy hoạch, khai thác không gian ngầm, không gian ven sông, phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD), tái thiết các khu đô thị cũ hay xây dựng các trung tâm đổi mới sáng tạo vẫn còn gặp nhiều vướng mắc về cơ chế pháp lý.
Thứ ba là điểm nghẽn trong huy động và phân bổ nguồn lực. Trong khi nhu cầu đầu tư cho giao thông, hạ tầng số, hạ tầng xanh, nhà ở xã hội và các công trình công cộng ngày càng lớn, khả năng huy động nguồn lực xã hội vẫn chưa tương xứng với tiềm năng của một đô thị quy mô lớn như TP.HCM.
Cuối cùng là điểm nghẽn về quản trị đô thị hiện đại. Trong bối cảnh chuyển đổi số đang diễn ra mạnh mẽ, TP cần thêm các công cụ pháp lý để ứng dụng dữ liệu lớn, trí tuệ nhân tạo và các nền tảng quản trị số nhằm nâng cao hiệu quả phục vụ người dân và doanh nghiệp.

Theo ông Hưng, nếu được ban hành, Luật Đô thị đặc biệt không chỉ giải quyết những khó khăn trước mắt mà còn tạo nền tảng thể chế cho TP.HCM phát triển theo mô hình đô thị hiện đại, xanh, thông minh và có sức cạnh tranh quốc tế cao trong những thập niên tới.

Mở rộng không gian phát triển cho TP.HCM theo chiều rộng và chiều sâu

Một trong những điểm đáng chú ý của Dự thảo luật là cơ chế khai thác giá trị gia tăng từ đất đai và không gian phát triển xung quanh các nhà ga metro theo mô hình TOD.

PGS.TS Vũ Tuấn Hưng cho biết đầu tư đường sắt đô thị không chỉ tạo ra giá trị giao thông mà còn làm gia tăng đáng kể giá trị đất đai, không gian phát triển và các hoạt động kinh tế xung quanh nhà ga. Vì vậy, việc cho phép TP.HCM giữ lại 100% nguồn thu từ đất đai và quyền phát triển không gian trong khu vực TOD để bổ sung cho Quỹ phát triển đường sắt đô thị được xem là cơ chế thu hồi một phần giá trị tăng thêm từ đầu tư công nhằm tái đầu tư cho hạ tầng.

Đây là mô hình đã được nhiều đô thị lớn trên thế giới áp dụng thành công. Nếu triển khai hiệu quả, nguồn thu từ TOD có thể trở thành nguồn vốn nội sinh quan trọng, giúp TP giảm phụ thuộc vào ngân sách và vốn vay, đồng thời hình thành vòng tuần hoàn phát triển bền vững: metro tạo ra giá trị đất đai và giá trị đất đai tiếp tục quay trở lại đầu tư cho metro.

Theo ông Hưng, nếu TOD được triển khai đồng bộ trong 10-20 năm tới, TP.HCM có thể chuyển dần từ mô hình phát triển dàn trải, phụ thuộc nhiều vào phương tiện cá nhân sang mô hình đô thị nén, đa trung tâm, lấy giao thông công cộng làm hạt nhân.

Khi đó, xung quanh các ga metro sẽ hình thành những trung tâm phát triển mới với sự tích hợp giữa nhà ở, thương mại, dịch vụ, văn phòng, không gian công cộng và các tiện ích đô thị hiện đại. Người dân có thể sinh sống, làm việc, học tập và tiếp cận các dịch vụ thiết yếu trong phạm vi thuận tiện hơn mà không cần phụ thuộc quá nhiều vào phương tiện cá nhân.

Không chỉ góp phần giảm ùn tắc giao thông và áp lực lên hạ tầng nội đô, mô hình này còn tạo ra các cực tăng trưởng mới, nâng cao hiệu quả sử dụng đất và chất lượng sống của người dân.

Ông Hưng cho rằng: giá trị lớn nhất của Dự thảo Luật Đô thị đặc biệt là tạo dư địa phát triển mới cho TP.HCM theo cả chiều rộng lẫn chiều sâu. Không gian phát triển không chỉ được mở rộng thông qua liên kết vùng, hình thành các cực tăng trưởng mới và các hành lang kinh tế, mà còn được mở rộng bằng việc khai thác hiệu quả không gian ngầm, không gian ven sông, kinh tế số, kinh tế xanh và đổi mới sáng tạo.

Nếu các cơ chế này được triển khai thành công trong 5-10 năm tới, TP.HCM sẽ từng bước chuyển từ mô hình tăng trưởng dựa vào mở rộng quy mô sang mô hình phát triển dựa trên năng suất, công nghệ và chất lượng đô thị. TP sẽ hình thành các trung tâm đô thị hiện đại dọc các tuyến metro, đồng thời nâng cao khả năng thu hút đầu tư trong nước và quốc tế.

Thay đổi lớn trong tư duy quản lý

Theo ThS Đoàn Hồng Đức, Ban Phát triển Hạ tầng, Đại học GTVT TP.HCM, một trong những điểm đáng chú ý của Dự thảo Luật Đô thị đặc biệt là sự chuyển đổi từ tư duy quản lý đô thị trên mặt đất sang quản lý không gian ba chiều, bao gồm không gian trên cao, mặt đất và không gian ngầm.

Đây được xem là hướng đi phù hợp với thực tế phát triển của TP.HCM khi quỹ đất ngày càng hạn hẹp trong khi nhu cầu về giao thông công cộng, bãi đỗ xe, nhà ở, thương mại và hạ tầng kỹ thuật không ngừng gia tăng. Nếu tiếp tục phát triển chủ yếu theo chiều ngang, TP sẽ gặp nhiều khó khăn trong giải quyết tình trạng ùn tắc giao thông, thiếu quỹ đất và quá tải hạ tầng.

Dự thảo Luật Đô thị đặc biệt góp phần mở rộng không gian phát triển cho TP.HCM. Ảnh: THUẬN VĂN

Việc luật hóa khai thác không gian ngầm, không gian trên cao và không gian đa tầng sẽ tạo nền tảng pháp lý để TP quy hoạch, đầu tư và khai thác hiệu quả hơn các lớp không gian đô thị. Trong đó, không gian ngầm có thể phục vụ metro, lối đi bộ, bãi đỗ xe, trung tâm thương mại và hạ tầng kỹ thuật; còn không gian trên cao có thể phát triển các công trình kết nối và dịch vụ gắn với giao thông công cộng.

Đặc biệt, khai thác không gian ngầm được xem là giải pháp quan trọng để mở rộng không gian phát triển mà không cần tiếp tục mở rộng đô thị theo chiều ngang. Tại các khu vực trung tâm, quanh nhà ga metro hoặc các nút giao thông lớn, không gian dưới mặt đất hoàn toàn có thể được tổ chức lại để phục vụ giao thông công cộng và các hoạt động thương mại - dịch vụ.

Nếu có cơ chế pháp lý đầy đủ, TP.HCM có thể hình thành các trung tâm thương mại ngầm và hệ sinh thái đô thị kết nối trực tiếp với metro như nhiều đô thị lớn trên thế giới. Khi đó, nhà ga không chỉ là điểm trung chuyển giao thông mà còn trở thành trung tâm của các hoạt động sống, làm việc, mua sắm và giải trí.

Theo ThS Đoàn Hồng Đức, mô hình này có thể giúp TP.HCM từng bước chuyển từ đô thị phát triển dàn trải sang đô thị đa trung tâm, lấy giao thông công cộng làm hạt nhân. Các khu vực quanh nhà ga metro, hành lang ven sông và các khu đô thị cần chỉnh trang sẽ trở thành những cực tăng trưởng mới với khả năng kết nối cao hơn.

Trong dài hạn, diện mạo đô thị TP.HCM có thể thay đổi đáng kể khi các nhà ga metro trở thành trung tâm thương mại, dịch vụ, văn phòng, nhà ở và không gian công cộng; đồng thời sông Sài Gòn có cơ hội trở thành "mặt tiền đô thị" đúng nghĩa.

Tuy nhiên, chuyên gia cũng lưu ý luật chỉ là khung thể chế. Hiệu quả thực tế sẽ phụ thuộc vào năng lực quy hoạch, tổ chức thực hiện, khả năng huy động nguồn lực và tính minh bạch trong quá trình triển khai. Nếu thiếu sự phối hợp đồng bộ và cơ chế giám sát hiệu quả, những kỳ vọng về chuyển đổi diện mạo đô thị sẽ khó trở thành hiện thực.

TP.HCM sẽ khai thác các nguồn thu để tái đầu tư cho hạ tầng. Ảnh: THUẬN VĂN

Theo ThS Đoàn Hồng Đức, đây cũng là bản chất của mô hình điều tiết giá trị tăng thêm từ đất (Land Value Capture) mà nhiều quốc gia đã áp dụng nhằm tạo nguồn vốn bền vững cho phát triển đô thị. Tuy nhiên, cơ chế này chỉ phát huy hiệu quả khi được thực hiện minh bạch, từ khâu xác định giá đất, đấu giá, hạch toán nguồn thu đến phân bổ và kiểm toán nguồn vốn.

Chuyên gia cho rằng nhu cầu đầu tư hạ tầng của TP.HCM hiện đã vượt xa khả năng cân đối của ngân sách truyền thống. Các lĩnh vực như metro, chống ngập, xử lý nước thải, giao thông kết nối vùng, chỉnh trang đô thị, nhà ở xã hội và chuyển đổi số đều cần nguồn vốn rất lớn và thời gian đầu tư dài. Nếu chỉ phụ thuộc vào ngân sách hoặc vốn ODA, nhiều dự án sẽ tiếp tục đối mặt với tình trạng thiếu vốn và kéo dài tiến độ.

Do đó, bên cạnh nguồn thu từ đất, TP.HCM cần được trao thêm các công cụ tài chính đặc thù như quỹ phát triển hạ tầng, khai thác quỹ đất TOD, hợp tác công - tư (PPP), trái phiếu chính quyền địa phương và các mô hình huy động vốn dài hạn khác."Điều quan trọng không phải là trao cho TP quyền huy động vốn bằng mọi giá, mà là xây dựng một hệ thống công cụ tài chính đủ mạnh đi kèm với kỷ luật tài khóa, cơ chế giám sát và công khai thông tin nhằm bảo đảm hiệu quả sử dụng nguồn lực trong dài hạn" - ThS Đoàn Hồng Đức nhấn mạnh.

TP.HCM chưa khai thác tương xứng tiềm năng kinh tế đêm

TP.HCM có tiềm năng rất lớn để phát triển kinh tế đêm nhờ quy mô dân số đông, lượng khách du lịch lớn, văn hóa tiêu dùng năng động và hệ thống dịch vụ phong phú. Tuy nhiên, kinh tế đêm không thể chỉ phát triển bằng việc kéo dài thời gian hoạt động mà cần đi kèm quy hoạch không gian, giao thông công cộng, an ninh trật tự, quản lý tiếng ồn, vệ sinh môi trường, phòng cháy chữa cháy và cơ chế cấp phép phù hợp.