Phân quyền và cái bẫy đất đai: căn nguyên rủi ro tài chính địa phương ở Trung Quốc

Mô hình tài chính - thể chế dựa vào đất đai, đầu tư công và nợ ẩn suốt nhiều thập niên bắt đầu bộc lộ những giới hạn của nó. Ảnh: Getty Images

Một khi doanh thu từ đất đai - nguồn thu quan trọng nhất của các địa phương - lao dốc do thị trường bất động sản đóng băng, mô hình tài chính - thể chế dựa vào đất đai, đầu tư công và nợ ẩn suốt nhiều thập niên bắt đầu bộc lộ những giới hạn của nó. Đằng sau các con số bi quan là một cấu trúc quản trị nhà nước đặc thù của Trung Quốc: phân quyền kinh tế mạnh để thúc đẩy tăng trưởng, nhưng trong khi hệ thống ngân sách lại tập trung, đã tạo nên tình trạng nhiều trách nhiệm phát triển nhưng lại thiếu các nguồn lực tài chính. Chính sự lệch pha ấy đã dẫn đến cái bẫy đất đai như hiện nay, trong tình trạng rủi ro tài chính các địa phương.

Từ sau cải cách, các địa phương đã được trao quyền rộng hơn trong quyết định đầu tư, phát triển công nghiệp, đô thị hóa và được quyền giữ lại một phần thuế. Theo nhận xét của nhiều chuyên gia, trong đó có TS. Arthur Kroeber, mô hình Trung Quốc vận hành theo nguyên tắc: trung ương đề ra chính sách, địa phương tìm đối sách để đạt mục tiêu tăng trưởng. Áp lực thành tích khiến chính quyền địa phương phải liên tục mở rộng đầu tư. Trong bối cảnh ngân sách hạn chế, đất đai nhanh chóng trở thành một loại tài sản chiến lược: vừa là nguồn thu, vừa là tài sản thế chấp để có thể huy động vốn nhiều hơn.

Từ đây xuất hiện các Local Government Financing Vehicle (LGFV) - các doanh nghiệp tài chính do địa phương lập ra để vay nợ ngoài bảng cân đối ngân sách. LGFV giúp chính quyền tiếp cận vốn ngân hàng, phát hành trái phiếu hoặc vay từ khu vực “ngân hàng ngầm” (Shadow Banking) mà không bị tính vào hạn mức nợ công chính thức. Trong giai đoạn sau khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008, khi Trung Quốc tung ra gói kích thích quy mô lớn, LGFV trở thành “cỗ máy bơm vốn” cho các dự án hạ tầng, từ đường sá, cầu cống đến khu đô thị và khu công nghiệp.

Cơ chế này từng mang lại những kết quả nhanh chóng: GDP tăng, đô thị mới mọc lên đến mức ngoạn mục, ngành xây dựng bùng nổ. Nhưng chính thành công ngắn hạn ấy đã tạo ra một mô hình tăng trưởng phụ thuộc vào đầu tư công và tài chính đất đai. Shadow banking theo đó cũng phình to theo: các Trust Loan, hay sản phẩm quản lý tài sản, trái phiếu doanh nghiệp..., trở thành nguồn vốn chính cho LGFV khi tín dụng ngân hàng bị siết chặt hơn. Rủi ro bị đẩy ra vùng ngoại biên - nơi thanh tra, giám sát yếu hơn, còn động lực vay thì lại mạnh hơn. Theo các học giả, đây là một giai đoạn điển hình minh họa cho sự đánh đổi giữa tốc độ tăng trưởng và an toàn hệ thống, một sự đánh đổi mà Trung Quốc đã chấp nhận quá lâu.

Thực tế cho thấy nhiều LGFV đã không tạo đủ dòng tiền để trả nợ. Họ dựa vào các vòng xoáy vay mới trả cũ, kỳ vọng vào việc giá đất tăng hoặc doanh thu đất tiếp tục dồi dào. Khi thị trường bất động sản chững lại, mô hình như thế sụp đổ rất nhanh chóng. Doanh thu đất của địa phương năm 2024 giảm khoảng 16%. Riêng 11 tháng đầu năm, mức giảm lên tới 22,4%. Đây là cú đánh trực diện vào nguồn thu sống còn của địa phương.

Cùng lúc đó, dư nợ cho vay bất động sản đạt mức hơn 53.330 tỉ nhân dân tệ - cao nhất trong hai năm vừa qua. Nợ đáo hạn lớn, hàng tồn kho bất động sản tăng cao, nhiều doanh nghiệp phát triển nhà ở mất khả năng thanh toán. Khi lĩnh vực bất động sản suy yếu, địa phương mất nguồn thu, LGFV mất khả năng trả nợ, ngân hàng đối mặt rủi ro nợ xấu, chuỗi liên kết từ tài chính đất đai với hệ thống ngân hàng, trong đó có Shadow Banking, đã bộc lộ những điểm yếu chí tử của nó.

Nhìn sâu vào bản chất, đây không chỉ là “bong bóng bất động sản”. Nó là giới hạn của một cấu trúc: tăng trưởng dựa trên đầu tư công quy mô lớn, được tài trợ bằng đất đai và các cơ chế tài chính ngoại bảng. Khi chu kỳ đô thị hóa chậm lại và giá đất không còn tăng đều, toàn bộ kiến trúc tài chính địa phương đã trở nên vô cùng mong manh. Thành công của giai đoạn trước đã trở thành gánh nặng của hiện tại.

Chính quyền trung ương Trung Quốc đã bắt đầu phản ứng: làm sạch nợ ẩn, yêu cầu tái cấu trúc các LGFV, gia tăng giám sát tài chính, siết chặt vay mới đối với các đơn vị rủi ro. Tuy nhiên, câu hỏi then chốt là: liệu những biện pháp quản trị rủi ro này có đủ để tháo gỡ một mô hình đã ăn sâu vào cấu trúc phân quyền - tài chính của Trung Quốc? Hay chỉ là một vòng siết mang tính kỹ thuật trong khi căn nguyên vẫn không đổi?

Nếu không có những cải cách sâu rộng, từ phân bổ ngân sách, hệ thống thu thuế, đến cơ chế tài trợ cho đầu tư công, nhiều địa phương sẽ phải đối mặt tình trạng đình trệ kéo dài: đầu tư giảm, dự án dở dang, ngân sách kiệt quệ, áp lực nợ chồng chất. Rủi ro tài chính có thể lan rộng và trở thành gánh nặng cho toàn bộ hệ thống.

Cái bẫy đất đai cho thấy giới hạn của mô hình phát triển dựa vào đầu tư dàn trải và tài trợ bằng nợ ẩn. Để vượt qua, Trung Quốc cần tái cấu trúc mối quan hệ trung ương - địa phương, giảm phụ thuộc vào đất đai, mở rộng các nguồn thu bền vững và minh bạch hóa tài chính địa phương. Nếu không, những rủi ro tài chính địa phương hiện nay chỉ là một chương mở đầu của một giai đoạn tăng trưởng chậm hơn, nhưng có thể dẫn đến những rủi ro khủng hoảng mang tính hệ thống sâu rộng hơn cho nền kinh tế Trung Quốc.

(*) Đại học Kinh tế TPHCM

PGS. Trương Quang Thông (*)