PPP cao tốc: Huy động vốn tư nhân, nhưng ai kiểm soát giá trị công?

Bộ Xây dựng xác định 29 dự án đường bộ cao tốc ưu tiên xúc tiến, kêu gọi đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP) giai đoạn 2026 - 2030, với tổng mức đầu tư dự kiến khoảng 922.812 tỷ đồng. Ảnh: ST

PPP không chỉ là bài toán huy động vốn

Với tổng mức đầu tư dự kiến khoảng 922.812 tỷ đồng, 29 dự án cao tốc được Bộ Xây dựng đưa vào danh mục ưu tiên xúc tiến, kêu gọi đầu tư theo phương thức PPP cho thấy quy mô lớn của nguồn lực ngoài ngân sách được kỳ vọng tham gia phát triển hạ tầng giai đoạn 2026-2030. Danh mục gồm nhiều dự án quy mô lớn, từ các tuyến vành đai, kết nối liên vùng đến nâng cấp, mở rộng cao tốc hiện hữu.

Quy mô này đồng thời đặt ra một yêu cầu quản trị khác với đầu tư công thuần túy. Khi Nhà nước và khu vực tư nhân cùng tham gia, bài toán không còn dừng ở bố trí, quản lý vốn ngân sách, mà mở rộng sang thiết kế cơ chế phân chia lợi ích, nghĩa vụ và rủi ro trong suốt vòng đời dự án.

Nhà nước tham gia bao nhiêu vốn? Nhà đầu tư bỏ bao nhiêu? Doanh thu được xác định thế nào? Rủi ro nào thuộc về Nhà nước, rủi ro nào thuộc nhà đầu tư? Quyền khai thác công trình được định giá ra sao? Chi phí người dân và doanh nghiệp phải trả cho dịch vụ hạ tầng được hình thành thế nào? Mỗi câu hỏi đều gắn với một phần giá trị công cần được bảo vệ.

Đặc biệt, giảm tỷ trọng vốn ngân sách không đồng nghĩa với giảm tương ứng nghĩa vụ và rủi ro của Nhà nước. Nếu phương án tài chính, cơ chế chia sẻ rủi ro hoặc quyền khai thác được thiết kế chưa phù hợp, những nghĩa vụ phát sinh trong tương lai vẫn có thể quay trở lại với khu vực công.

Rủi ro nằm trong những giả định và giá trị công

Một dự án PPP không được đánh giá chỉ bằng khả năng thu hút nhà đầu tư. Cốt lõi là rủi ro phải được nhận diện và phân bổ cho đúng chủ thể có khả năng kiểm soát hiệu quả nhất.

Rủi ro về xây dựng, tiến độ, chi phí có thể được phân bổ cho nhà đầu tư theo khả năng kiểm soát. Trong khi đó, quy hoạch, chính sách, giải phóng mặt bằng, lưu lượng giao thông hay những quyết định thuộc thẩm quyền Nhà nước lại có tính chất khác và cần được xử lý bằng cơ chế phù hợp.

Lưu lượng giao thông là một ví dụ. Nếu dự báo cao hơn đáng kể so với thực tế, doanh thu có thể không đạt phương án tài chính ban đầu. Khi đó, cần xác định rõ nhà đầu tư chịu phần rủi ro nào, Nhà nước chia sẻ đến đâu và giới hạn của cơ chế chia sẻ. Ngược lại, nếu lưu lượng vượt dự báo, cơ chế xử lý phần lợi ích tăng thêm cũng cần được xác lập minh bạch.

Từ góc độ kiểm toán, điều này mở rộng phạm vi đánh giá từ “tiền đã chi” sang “những giả định tạo ra nghĩa vụ trong tương lai”. Một dự án có thể đúng trình tự, hợp đồng được ký đúng thẩm quyền, nhưng nếu các giả định về tổng mức đầu tư, lưu lượng, doanh thu, chi phí vận hành hoặc thời gian hoàn vốn thiếu cơ sở, rủi ro đối với nguồn lực công vẫn có thể tích tụ trong nhiều năm.

Đáng chú ý, nguồn lực công trong PPP không chỉ nằm ở vốn ngân sách. Để một tuyến cao tốc hình thành và vận hành, Nhà nước có thể phải dành đất, tổ chức giải phóng mặt bằng, đầu tư hạ tầng kết nối, cung cấp dữ liệu, tạo lập quy hoạch và trao quyền khai thác công trình trong một khoảng thời gian nhất định. Những đóng góp này có thể không xuất hiện đầy đủ trên một dòng chi ngân sách, nhưng đều mang giá trị kinh tế.

Do đó, đánh giá dự án PPP cần nhìn toàn bộ nguồn lực mà Nhà nước đưa vào: bao nhiêu vốn, bao nhiêu đất, bao nhiêu chi phí giải phóng mặt bằng, những hạ tầng công nào được sử dụng, quyền khai thác được trao trong bao lâu và giá trị được hoàn trả cho khu vực công như thế nào.

PPP vì thế không chỉ là bài toán huy động vốn, mà còn là bài toán định giá, phân bổ và bảo toàn giá trị công trong một quan hệ hợp tác kéo dài nhiều năm.

Đo PPP bằng giá trị công trong suốt vòng đời

Việc ưu tiên huy động nguồn lực xã hội cho những dự án có khả năng triển khai PPP, đồng thời nghiên cứu khai thác tài sản đường cao tốc do Nhà nước đầu tư, mở rộng không gian đầu tư trong bối cảnh nhu cầu hoàn thiện hạ tầng còn rất lớn.

Tuy nhiên, huy động được vốn xã hội chưa đồng nghĩa với việc đã tạo thêm nguồn lực cho nền kinh tế. Điều đó chỉ thực sự xảy ra khi chi phí, lợi ích và rủi ro mà Nhà nước phải gánh được nhận diện, lượng hóa và kiểm soát trong suốt vòng đời dự án.

Một dự án PPP có thể giảm nhu cầu chi ngân sách ở thời điểm đầu tư nhưng đồng thời tạo ra nghĩa vụ tài chính kéo dài nhiều năm. Tương tự, cơ chế bảo đảm hoặc chia sẻ doanh thu có thể hỗ trợ khả năng huy động vốn, nhưng cũng có thể làm phát sinh nghĩa vụ đối với Nhà nước nếu lưu lượng, doanh thu hoặc chi phí không đạt như dự kiến.

Vì vậy, thước đo của PPP không thể chỉ là Nhà nước giảm được bao nhiêu vốn đầu tư ban đầu, mà phải là sau toàn bộ vòng đời dự án, Nhà nước và xã hội nhận được bao nhiêu giá trị so với tổng nguồn lực và rủi ro đã bỏ ra.

Với 29 dự án có tổng mức đầu tư dự kiến gần 923.000 tỷ đồng, đây cũng là không gian để kiểm toán mở rộng cách tiếp cận: từ kiểm tra tính tuân thủ sang đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của cơ chế huy động, phân bổ và sử dụng nguồn lực.

Ngay từ khâu chuẩn bị, cần làm rõ: PPP có thực sự phù hợp hơn đầu tư công? Tổng mức đầu tư và phương án tài chính dựa trên những giả định nào? Phần vốn nhà nước tham gia đã ở mức hợp lý chưa? Rủi ro đã được phân bổ cho đúng chủ thể chưa? Giá dịch vụ, doanh thu và cơ chế chia sẻ tăng, giảm doanh thu có bảo đảm lợi ích công? Đất đai, tài sản và các nguồn lực công đưa vào dự án đã được tính đúng, tính đủ?

Kiểm toán cũng không nên dừng ở thời điểm hợp đồng được ký. Khi công trình đi vào khai thác, cần tiếp tục nhìn vào lưu lượng, doanh thu, chi phí vận hành, chất lượng dịch vụ, nghĩa vụ tài chính và phần giá trị Nhà nước thực tế nhận được so với những nguồn lực đã cam kết.

PPP, vì thế, không chỉ cần kiểm toán “đồng vốn”, mà cần kiểm toán cả “giá trị của cơ chế”: đã huy động thêm được bao nhiêu nguồn lực, phân bổ rủi ro ra sao, tạo ra giá trị công như thế nào và cuối cùng Nhà nước nhận lại được gì từ những nguồn lực đã cam kết.

PPP mở thêm không gian để huy động nguồn lực xã hội cho những công trình mà ngân sách khó có thể đáp ứng một mình. Nhưng nguồn lực chỉ thực sự trở thành giá trị phát triển khi Nhà nước đủ năng lực để định giá đầy đủ các nguồn lực công, phân bổ đúng rủi ro và giám sát được kết quả trong suốt vòng đời dự án./.