Quy hoạch đô thị cần cơ chế điều phối liên phường, xã

Tại phiên chuyên đề “Quy hoạch và các mô hình phát triển đô thị mới” thuộc Diễn đàn Phát triển bền vững đô thị Việt Nam 2026 ngày 6/11, ông Cao Sỹ Niêm, Phó Viện trưởng Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia, cho rằng việc sắp xếp đơn vị hành chính đặt ra yêu cầu duy trì tính liên tục trong quy hoạch, đồng thời bảo đảm sự liên kết giữa không gian đô thị, nông thôn và hệ thống hạ tầng.

Theo ông Niêm, đô thị hiện nay có thể được chia thành các dạng như đô thị trải rộng trên địa bàn nhiều phường, xã và đô thị có ranh giới trùng với ranh giới đơn vị hành chính cấp xã.

Trong đó, đô thị trải rộng trên địa bàn nhiều phường, xã là dạng phổ biến, trong khi số đô thị có ranh giới trùng với một đơn vị hành chính cấp xã còn khá ít.

Trên thực tế, một đơn vị hành chính cấp xã có thể bao gồm cả khu vực đô thị, nông thôn và sản xuất. Trong khi đó, hệ thống hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ đô thị thường trải rộng trên địa bàn nhiều phường, xã.

Thực trạng trên đặt ra yêu cầu tăng cường điều phối ở quy mô liên phường, xã, nhất là trong quản lý hạ tầng kỹ thuật, cung ứng dịch vụ và sử dụng tài nguyên, bảo vệ môi trường.

Từ quá trình nghiên cứu, tham gia lập quy hoạch tại các địa phương, ông Niêm nhận diện ba vấn đề cốt lõi: sự chồng lấn giữa ranh giới hành chính và không gian phát triển, yêu cầu thay đổi trong điều phối khi không còn cấp huyện, cùng yêu cầu duy trì vai trò của các trung tâm đô thị hiện hữu.

Trước thực tế trên, ông đưa ra mô hình “2-3-1” với hai cấp chính quyền, ba tầng không gian, một cơ chế điều phối.

Trong đó hai cấp chính quyền gồm tỉnh và xã; ba tầng không gian gồm cấp tỉnh, không gian chức năng và cấp xã.

Cách tiếp cận này hướng tới việc điều phối các hoạt động vượt ra ngoài ranh giới từng đơn vị hành chính, bảo đảm sự liên kết giữa đô thị, nông thôn và hệ thống hạ tầng mà không đặt vấn đề hình thành thêm một cấp chính quyền.

Ông Cao Sỹ Niêm, Phó Viện trưởng Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia. Ảnh: BTC

Chia sẻ chức năng và nguồn lực giữa các phường, xã

Đi sâu vào cách tổ chức đô thị mới, TS. Nguyễn Hoàng Minh, Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội, cho rằng một đô thị có thể bao gồm nhiều phường, xã với các chức năng khác nhau nhưng cùng nằm trong một cấu trúc thống nhất.

Theo ông, liên kết ở quy mô vùng lớn đã được đề cập trong các định hướng quy hoạch, song việc phối hợp giữa các phường, xã bên trong một đô thị vẫn cần được làm rõ.

Từ cách tiếp cận này, nhóm nghiên cứu của ông Minh đưa ra phương án phân chia chức năng đô thị thành ba bậc, thay vì bố trí các công trình và dịch vụ chỉ dựa trên ranh giới hành chính.

Bậc thứ nhất là những chức năng thiết yếu phục vụ nhu cầu hằng ngày, cần được bảo đảm tại mỗi phường, xã.

Bậc thứ hai là các chức năng có thể dùng chung giữa nhiều địa phương. Ông Minh lấy ví dụ về hệ thống công trình giáo dục, có thể được bố trí dựa trên khoảng cách tiếp cận và phạm vi phục vụ người dân, thay vì chỉ tính theo địa giới hành chính.

Bậc thứ ba là những chức năng chuyên biệt cấp vùng, gắn với các động lực kinh tế - xã hội. Các chức năng này có thể được bố trí tại những vị trí phù hợp với cấu trúc đô thị, không nhất thiết phụ thuộc vào ranh giới từng phường, xã.

TS. Nguyễn Hoàng Minh, Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội. Ảnh: BTC

Về quản trị, ông Minh đưa ra mô hình xây dựng cơ chế hai tầng. Cấp tỉnh giữ vai trò thiết lập khung điều phối và xử lý các vấn đề chung; hội đồng điều phối liên phường, xã sẽ là nơi các địa phương cùng xây dựng và tổ chức thực hiện những nội dung liên quan.

Để việc hợp tác đi vào thực chất, ông đề cập các nguyên tắc “cùng quyết định, cùng góp vốn, cùng chịu trách nhiệm” giữa các phường, xã.

Nhóm nghiên cứu cũng bày tỏ, cần làm rõ cách thức phân bổ, cân đối ngân sách và hướng dẫn áp dụng các quy định về phân loại đô thị, tiêu chuẩn đơn vị hành chính phù hợp với mô hình liên phường, xã.

Quy hoạch phải gắn với nguồn lực thực hiện

Từ góc độ quản lý Nhà nước, TS. KTS. Hồ Chí Quang, Vụ trưởng Vụ Quy hoạch - Kiến trúc, Bộ Xây dựng, cho rằng cần chuyển từ quy hoạch theo địa giới hành chính sang cách tiếp cận dựa trên không gian chức năng và các mối quan hệ phát triển.

Theo ông, đô thị không nhất thiết trùng với ranh giới hành chính. Hệ thống giao thông, cấp thoát nước, xử lý chất thải, dịch vụ công và thị trường lao động thường có phạm vi hoạt động vượt qua nhiều phường, xã.

Nếu tiếp tục quy hoạch, quản lý riêng lẻ theo từng đơn vị hành chính, việc giải quyết những vấn đề chung của toàn bộ đô thị sẽ gặp khó khăn.

Ông Quang cho rằng cần chuyển từ phát triển các đô thị đơn lẻ sang tổ chức hệ thống đô thị, vùng đô thị liên kết; từ quản lý từng địa phương riêng biệt sang phối hợp, điều phối các vấn đề chung.

Bên cạnh yêu cầu tổ chức không gian, đại diện Bộ Xây dựng chỉ ra khoảng cách giữa định hướng quy hoạch và kết quả thực hiện trên thực tế.

“Có quy hoạch, có tầm nhìn nhưng thiếu nguồn lực, có dự án hạ tầng thiếu tính kết nối, có khu vực phát triển nhanh nhưng không tạo giá trị gia tăng tương xứng,” ông Quang chia sẻ

Theo ông Quang, không gian đô thị được mở rộng nhưng chất lượng sống và hiệu quả sử dụng đất chưa cải thiện tương ứng. Vì vậy, đổi mới quy hoạch cần đi cùng với thay đổi phương thức quản lý và tổ chức thực hiện.

TS. KTS. Hồ Chí Quang, Vụ trưởng Vụ Quy hoạch - Kiến trúc, Bộ Xây dựng. Ảnh: BTC

Ông Quang chia sẻ, cần gắn quy hoạch với chương trình phát triển đô thị, kế hoạch đầu tư công, sử dụng đất và huy động nguồn lực xã hội. Mỗi định hướng cần xác định rõ động lực, nguồn lực, trách nhiệm và lộ trình triển khai.

Công tác quản trị đô thị cũng cần chuyển sang đánh giá theo mục tiêu, phạm vi và kết quả thực hiện, đi cùng với tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan, địa phương.

Về hành lang pháp lý, Luật số 144/2025/QH15 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn đã quy định trách nhiệm lập, phê duyệt các quy hoạch liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp xã trở lên thuộc UBND cấp tỉnh.

Nghị quyết số 111/2025/UBTVQH15 về phân loại đô thị cũng quy định việc đánh giá đối với đô thị có phạm vi ranh giới nhiều hơn một đơn vị hành chính cấp xã.

Bên cạnh các quy định về thẩm quyền lập, phê duyệt quy hoạch và phân loại đô thị, vấn đề được các chuyên gia đặt ra tại diễn đàn là cách thức phối hợp, tổ chức thực hiện và chia sẻ nguồn lực để bảo đảm sự phát triển đồng bộ giữa những phường, xã thuộc cùng một đô thị.