Tái cơ cấu ngành điện: Từng bước tách bạch các khâu độc quyền tự nhiên và cạnh tranh

Phát triển thị trường điện cạnh tranh là chủ trương xuyên suốt được xác định từ Luật Điện lực và Nghị quyết số 70-NQ/TW của Bộ Chính trị về bảo đảm an ninh năng lượng quốc gia

Tái cơ cấu - yêu cầu và điều kiện tiên quyết để hoàn thiện và phát triển thị trường điện cạnh tranh Việt Nam

Phát triển thị trường điện cạnh tranh là chủ trương xuyên suốt được xác định từ Luật Điện lực năm 2004 đến Luật Điện lực năm 2024 và Nghị quyết số 70-NQ/TW của Bộ Chính trị về bảo đảm an ninh năng lượng quốc gia.

Theo quy định của Luật Điện lực, thị trường điện cạnh tranh được hình thành và phát triển qua ba cấp độ gồm thị trường phát điện cạnh tranh, thị trường bán buôn điện cạnh tranh và thị trường bán lẻ điện cạnh tranh. Việc phát triển thị trường phải bảo đảm công khai, minh bạch, bình đẳng, cạnh tranh lành mạnh, không phân biệt đối xử; đồng thời gắn với yêu cầu cung cấp điện an toàn, ổn định, tin cậy và hiệu quả. 

Theo đó, thị trường điện cạnh tranh hướng tới hình thành thị trường có nhiều bên bán, nhiều bên mua; từng bước tách bạch các hoạt động độc quyền tự nhiên với các hoạt động có khả năng cạnh tranh; nâng cao hiệu quả vận hành thông qua chào giá cạnh tranh và huy động nguồn điện theo nguyên tắc tối ưu chi phí; hình thành tín hiệu giá phản ánh quan hệ cung - cầu và chi phí biên của hệ thống, đồng thời phân bổ hợp lý hơn rủi ro giữa đơn vị phát điện, đơn vị mua điện và khách hàng.

Để hình thành và vận hành một thị trường như vậy, cùng với việc hoàn thiện hệ thống pháp lý, cơ sở hạ tầng và năng lực của các đơn vị, cơ cấu tổ chức của ngành điện cũng phải thay đổi tương ứng với từng bước phát triển của thị trường. Đây không chỉ là yêu cầu xuất phát từ quá trình vận hành thực tế mà còn được thể chế hóa tại Luật Điện lực năm 2024. Khoản 2 Điều 39 Luật Điện lực quy định tái cơ cấu ngành điện là một trong những điều kiện cần hoàn thành trước khi bắt đầu vận hành thị trường điện cạnh tranh các cấp độ.

Cơ cấu ngành điện từng bước chuyển đổi theo hướng cạnh tranh

Sau hơn 14 năm vận hành thị trường điện cạnh tranh, cơ cấu ngành điện Việt Nam đã có những thay đổi đáng kể.

Rõ nét nhất là khâu phát điện. Theo Dự thảo Đề án tái cơ cấu ngành điện phục vụ phát triển thị trường điện cạnh tranh các cấp độ, đến hết tháng 6/2026, tổng công suất đặt của hệ thống điện đạt 93.831 MW. Trong cơ cấu sở hữu, khu vực tư nhân chiếm 40,5% tổng công suất đặt, tăng mạnh so với mức 5,3% năm 2013; trong khi tỷ lệ công suất do EVN trực tiếp nắm giữ giảm từ khoảng 54% năm 2013 xuống còn 13,8% năm 2026. 

Sự thay đổi này cho thấy mức độ xã hội hóa trong đầu tư nguồn điện đã tăng đáng kể, tạo nền tảng để hình thành cạnh tranh trong khâu phát điện.

Sau hơn 14 năm vận hành thị trường điện cạnh tranh, cơ cấu ngành điện Việt Nam đã có những thay đổi đáng kể, trong đó có việc tách đơn vị điều độ hệ thống điện và điều hành giao dịch thị trường điện khỏi EVN

Một bước tái cơ cấu quan trọng khác là việc tách đơn vị điều độ hệ thống điện và điều hành giao dịch thị trường điện khỏi EVN. Từ năm 2024, Công ty TNHH MTV Vận hành hệ thống điện và thị trường điện quốc gia (NSMO) được tổ chức thành doanh nghiệp trực thuộc Bộ Công Thương, độc lập với các đơn vị trực tiếp tham gia thị trường điện. 

Việc hình thành NSMO độc lập không chỉ góp phần bảo đảm tính khách quan, minh bạch trong điều độ, huy động các nhà máy điện mà còn tạo nền tảng cho việc tiếp tục hoàn thiện và phát triển thị trường bán buôn, tiến tới thị trường bán lẻ điện cạnh tranh.

Tuy nhiên, quá trình tái cơ cấu đến nay vẫn chưa được thực hiện đầy đủ, đáp ứng yêu cầu phát triển của thị trường điện. Đây cũng được xác định là một trong những nguyên nhân khiến thị trường điện cạnh tranh còn tồn tại những hạn chế sau hơn 14 năm vận hành.

Khoảng cách từ thị trường bán buôn đến thị trường bán lẻ

Yêu cầu tái cơ cấu trở nên rõ nét hơn khi thị trường điện chuyển sang giai đoạn phát triển tiếp theo.

Nếu ở thị trường bán buôn, cạnh tranh chủ yếu diễn ra giữa các đơn vị phát điện và đơn vị mua buôn thì khi hình thành thị trường bán lẻ cạnh tranh, khách hàng sẽ từng bước có quyền lựa chọn đơn vị cung cấp điện.

Cơ chế giao dịch vì vậy cũng thay đổi cơ bản: từ phương thức truyền thống, trong đó khách hàng mua điện từ một bên bán theo giá bán lẻ do cơ quan có thẩm quyền quy định, sang cơ chế khách hàng có thể chủ động lựa chọn, đàm phán và thỏa thuận thương mại với đơn vị bán lẻ theo nguyên tắc thị trường. 

Trong môi trường đó, đơn vị bán lẻ phải tính toán giá chào bán trên cơ sở các chi phí hình thành trong toàn bộ chuỗi cung ứng điện, từ mua điện trên thị trường bán buôn, sử dụng hệ thống truyền tải, phân phối, vận hành hệ thống và thị trường đến chi phí kinh doanh, quản lý. Trên cơ sở đó, các đơn vị bán lẻ có thể xây dựng những sản phẩm, cơ cấu giá và điều khoản hợp đồng khác nhau để canh tranh, thu hút khách hàng.

Ở chiều ngược lại, khách hàng có thể so sánh các phương án để lựa chọn nhà cung cấp phù hợp, không chỉ dựa vào giá điện mà còn dựa trên điều khoản hợp đồng, cơ chế phân bổ rủi ro biến động giá, chất lượng dịch vụ hoặc đặc điểm nguồn điện. 

Khi đó, việc xác định rõ chi phí của từng khâu trong chuỗi từ sản xuất phát điện, truyền tải, phân phối và kinh doanh bán điện trở thành yêu cầu trực tiếp của chính cơ chế thị trường. Một đơn vị thực hiện đồng thời hoạt động mang tính độc quyền tự nhiên và hoạt động cạnh tranh sẽ đặt ra yêu cầu cao hơn về tách bạch chi phí, tổ chức và chức năng, nhằm bảo đảm các chủ thể cạnh tranh được tiếp cận hạ tầng và dịch vụ trên cơ sở bình đẳng, minh bạch, không phân biệt đối xử.

Theo đánh giá của Bộ Công Thương, việc NPT tiếp tục là đơn vị thành viên của EVN chưa tạo được sự tách bạch hoàn toàn giữa hoạt động truyền tải điện - một hoạt động độc quyền tự nhiên - với các khâu mang tính cạnh tranh

Thực tế hiện nay cho thấy mức độ tách bạch giữa các khâu vẫn chưa đồng đều.

Đối với truyền tải điện, Tổng công ty Truyền tải điện quốc gia (NPT) hiện là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do EVN nắm giữ 100% vốn điều lệ. Mô hình này đã tạo mức độ độc lập, tự chủ tương đối cho NPT và góp phần phát triển hệ thống truyền tải. Tuy nhiên, khi cạnh tranh tiếp tục được mở rộng, mối quan hệ giữa một hoạt động độc quyền tự nhiên như truyền tải với các hoạt động cạnh tranh trong cùng cơ cấu tổ chức đặt ra yêu cầu tiếp tục xem xét mức độ tách bạch phù hợp.

Tương tự, ở khâu phân phối và bán lẻ, việc tách bạch chi phí đã được triển khai từ năm 2018. Song do lao động và tổ chức chưa được tách hoàn toàn, một số khoản chi phí vẫn phục vụ chung cho cả hai hoạt động và phải phân bổ theo các tiêu thức nhất định. Đây là vấn đề cần tiếp tục xử lý khi chuyển sang thị trường bán lẻ, nơi chi phí phân phối - hoạt động mang tính độc quyền tự nhiên - cần được phân định rõ với chi phí kinh doanh bán lẻ - hoạt động có khả năng cạnh tranh.

Tách bạch khâu độc quyền tự nhiên và khâu cạnh tranh

Từ yêu cầu trên, định hướng cốt lõi của tái cơ cấu ngành điện là từng bước phân định rõ ràng về tài chính, vận hành và pháp lý giữa các khâu độc quyền tự nhiên với các khâu có khả năng cạnh tranh.

Theo đó, điều độ hệ thống điện, truyền tải và phân phối điện là những hoạt động mang tính độc quyền tự nhiên, trong khi phát điện, mua buôn và bán lẻ điện là những hoạt động có thể tổ chức theo cơ chế cạnh tranh. Việc phân định các chức năng này là cơ sở để bảo đảm quyền tiếp cận hạ tầng lưới điện công bằng, minh bạch và không phân biệt đối xử giữa các chủ thể tham gia thị trường.

Kinh nghiệm quốc tế cũng cho thấy đây là một xu hướng phổ biến. Bộ Công Thương cho biết, tổng kết kinh nghiệm quốc tế của 10 nước có thị trường điện cạnh tranh phát triển, bao gồm cả một số nước khu vực Đông Nam Á (Singapore, Philippines), cho thấy tái cơ cấu ngành điện là nền tảng của thị trường điện cạnh tranh. Cụ thể, cả 10 nước đều đã thực hiện ít nhất một hình thức tách bạch hoặc phân định lại chức năng giữa phát điện, truyền tải, vận hành hệ thống, phân phối và bán lẻ điện; trong đó phát điện là khâu được tái cấu trúc đầu tiên và phổ biến nhất. Tại 9/10 nước, hoạt động truyền tải đã được tổ chức thành chức năng hoặc pháp nhân riêng so với phát điện và bán lẻ, đáng chú ý, tại phần lớn các quốc gia có thị trường giao ngay cạnh tranh phát triển, tách bạch sở hữu truyền tải điện khỏi phát điện và bán lẻ điện là cách tiếp cận phổ biến.

Bên cạnh đó, tách bạch các khâu còn gắn trực tiếp với yêu cầu cải cách và minh bạch hóa cơ chế giá điện. Khi hoạt động cạnh tranh được phân định với hoạt động độc quyền tự nhiên, chi phí của từng dịch vụ trong chuỗi cung ứng điện có điều kiện được xác định rõ hơn, từ phát điện, truyền tải, phân phối đến vận hành hệ thống và thị trường điện. Đây là cơ sở quan trọng để giá điện phản ánh đầy đủ hơn chi phí của từng khâu, đồng thời tạo điều kiện cho cơ chế cạnh tranh ở khâu bán lẻ vận hành thực chất.  

Lộ trình tái cơ cấu gắn với thị trường bán lẻ điện cạnh tranh

Từ yêu cầu thực tế đó, vấn đề đặt ra không phải là có tiếp tục tái cơ cấu ngành điện hay không, mà là xác định mức độ và lộ trình tái cơ cấu phù hợp với từng giai đoạn phát triển của thị trường, đồng thời bảo đảm an ninh, an toàn hệ thống và cung ứng điện.

Trước hết, ở khâu phát điện, cần tiếp tục hoàn thiện cơ cấu theo hướng tạo môi trường cạnh tranh giữa các đơn vị phát điện, mở rộng sự tham gia của các thành phần kinh tế, đồng thời phân định rõ những nguồn điện hoạt động theo cơ chế cạnh tranh với các nguồn điện có vai trò chiến lược đối với hệ thống và thực hiện các nhiệm vụ đặc thù về kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng.

Quá trình này cũng cần gắn với việc nâng cao tính độc lập của các đơn vị phát điện, tạo điều kiện để các chủ thể tham gia thị trường bình đẳng, minh bạch và chịu trách nhiệm đối với hoạt động sản xuất, kinh doanh của mình.

Cần tiếp tục hoàn thiện cơ cấu theo hướng tạo môi trường cạnh tranh giữa các đơn vị phát điện, mở rộng sự tham gia của các thành phần kinh tế

Đối với truyền tải điện, yêu cầu đặt ra là tiếp tục tăng cường tính độc lập, minh bạch của hoạt động truyền tải với các hoạt động mang tính cạnh tranh. Với vai trò là hạ tầng năng lượng chiến lược, thiết yếu dùng chung, hệ thống truyền tải phải bảo đảm mọi chủ thể được tiếp cận công bằng, minh bạch, không phân biệt đối xử; đồng thời duy trì vai trò của Nhà nước đối với hạ tầng điện có ý nghĩa chiến lược.

Ở khâu phân phối và bán lẻ, yêu cầu tách bạch càng trở nên rõ nét khi tiến tới thị trường bán lẻ điện cạnh tranh. Hoạt động phân phối gắn với quản lý, vận hành lưới điện mang tính độc quyền tự nhiên, trong khi kinh doanh bán lẻ là hoạt động có thể tổ chức cạnh tranh. Vì vậy, cần tiếp tục tách bạch hai khâu này về chi phí, lao động, cơ sở hạ tầng và tổ chức, trước hết nhằm xác định đầy đủ, minh bạch chi phí của từng hoạt động và tạo nền tảng cho các đơn vị bán lẻ cạnh tranh bình đẳng. 

Tuy nhiên, tách bạch không đơn thuần là phân chia lại tổ chức. Khi thị trường bán lẻ cạnh tranh hình thành, các đơn vị bán lẻ phải có năng lực dự báo phụ tải, quản lý rủi ro, đàm phán hợp đồng, giao dịch trên thị trường điện và xây dựng các sản phẩm phù hợp với nhu cầu khách hàng. Việc tách riêng nhân lực, cơ sở vật chất và trang thiết bị đang sử dụng chung cũng có thể làm phát sinh thêm chi phí. 

Do đó, tái cơ cấu ngành điện cần được triển khai theo lộ trình và đồng bộ với quá trình phát triển thị trường; gắn với hoàn thiện cơ chế giá, khung pháp lý, hạ tầng công nghệ, hệ thống đo đếm, năng lực của các chủ thể và cơ chế giám sát thị trường. Trong suốt quá trình này, yêu cầu bảo đảm an ninh, an toàn hệ thống và không làm gián đoạn cung cấp điện phải được đặt lên hàng đầu.

Mục tiêu là hình thành cơ cấu ngành điện phù hợp với thị trường có nhiều bên bán, nhiều bên mua; trong đó các hoạt động có khả năng cạnh tranh được tổ chức theo cơ chế thị trường, còn các khâu độc quyền tự nhiên được vận hành minh bạch, hiệu quả, bảo đảm quyền tiếp cận bình đẳng và không phân biệt đối xử.

Nói cách khác, tái cơ cấu ngành điện vừa là điều kiện để thị trường điện cạnh tranh phát triển, vừa là quá trình phải được thực hiện đồng bộ với chính sự phát triển của thị trường. Khi thị trường chuyển từ cạnh tranh trong phát điện sang bán buôn và tiến tới bán lẻ, cơ cấu ngành điện cũng phải tiếp tục thay đổi tương ứng, qua đó tạo nền tảng để tăng quyền lựa chọn của khách hàng, minh bạch hóa chi phí, thu hút nguồn lực đầu tư và góp phần bảo đảm an ninh cung ứng điện.