Tái định vị kinh tế nhà nước - Bài 7: Cần phân định rõ sân chơi và luật chơi

Khi khu vực kinh tế tư nhân được xác định là động lực quan trọng nhất của tăng trưởng, giữa bối cảnh thị trường ngày càng hoàn chỉnh và hội nhập sâu hơn với kinh tế toàn cầu, câu hỏi đặt ra không còn là “có cần kinh tế nhà nước hay không” mà chuyển sang kinh tế nhà nước nên giữ vai trò gì, ở đâu và bằng cách nào.

Trong bối cảnh đó, yêu cầu tái định vị kinh tế nhà nước – từ “chủ đạo theo sở hữu” sang “chủ đạo theo chức năng, kiến tạo nền tảng” đang trở thành một vấn đề trung tâm của tư duy chính sách.

Hiểu rõ về kinh tế nhà nước

Trao đổi với TheLEADER, TS. Lê Xuân Nghĩa, thành viên Hội đồng tư vấn chính sách của Thủ tướng Chính phủ, Viện trưởng Viện Tư vấn phát triển, nhấn mạnh kinh tế nhà nước là một khái niệm rất rộng, hiện diện ở hầu hết các lĩnh vực của nền kinh tế – từ công nghiệp, nông nghiệp, dịch vụ cho tới y tế, giáo dục.

Trong chỉnh thể đó, doanh nghiệp nhà nước chỉ là một bộ phận cấu thành, bên cạnh đầu tư công, tài chính công, hệ thống ngân hàng thương mại nhà nước và các công cụ điều tiết vĩ mô.

TS. Lê Xuân Nghĩa, thành viên Hội đồng tư vấn chính sách của Thủ tướng Chính phủ, Viện trưởng Viện Tư vấn phát triển. Ảnh: Hoàng Anh.

Do vậy, việc đồng nhất kinh tế nhà nước với doanh nghiệp nhà nước – hay rộng hơn, với hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước – là một sự giản lược nguy hiểm. Kinh tế nhà nước, trước hết, là một thiết chế ổn định và định hướng, không vận hành thuần túy theo logic tối đa hóa lợi nhuận.

Trong các giai đoạn khủng hoảng hay biến động lớn, như đại dịch Covid-19 hay các cú sốc năng lượng toàn cầu, vai trò này thể hiện rất rõ. Nhiều doanh nghiệp nhà nước buộc phải chấp nhận hy sinh lợi nhuận, thậm chí gánh lỗ, để duy trì nguồn cung, giữ giá và bảo đảm hoạt động của các hệ thống thiết yếu. Những “chi phí xã hội” này không thể đo bằng báo cáo tài chính, nhưng lại có ý nghĩa sống còn đối với ổn định kinh tế vĩ mô.

Theo ông Nghĩa, “vai trò chủ đạo” của kinh tế nhà nước trong các nghị quyết và pháp luật hiện hành thường bị hiểu lệch theo hướng sở hữu hoặc quy mô. Thực chất, nhà nước muốn duy trì doanh nghiệp nhà nước ở mức đủ để thực hiện một số định hướng lớn của nền kinh tế.

Ông chỉ ra năm nhóm chức năng cốt lõi mà kinh tế nhà nước được kỳ vọng đảm nhận gồm định hướng công nghiệp hóa, định hướng và ổn định nguồn lực tài chính, bảo đảm an sinh xã hội, dẫn dắt khoa học công nghệ và đổi mới sáng tạo, bảo đảm an ninh quốc phòng.

Một số chức năng trong thực tế được đánh giá làm tương đối tốt, như an ninh quốc phòng với trường hợp điển hình như Viettel, tiền tệ – tín dụng thông qua hệ thống ngân hàng quốc doanh như Vietcombank, BIDV, MB; hay y tế, giáo dục. Tuy nhiên, ở lĩnh vực công nghiệp và đặc biệt là khoa học công nghệ, vai trò tiên phong của doanh nghiệp nhà nước vẫn rất hạn chế.

Trình độ khoa học công nghệ của Việt Nam nhất là trong công nghiệp chế biến – chế tạo vẫn còn thấp. Ở nhiều lĩnh vực như ô tô, đóng tàu, thép, cơ khí chế tạo, doanh nghiệp nhà nước thậm chí chưa thể hiện được ưu thế so với doanh nghiệp tư nhân.

Nguyên nhân cốt lõi, theo ông Nghĩa, nằm ở điểm nghẽn cơ chế tài chính. Doanh nghiệp nhà nước phải hạch toán chặt chẽ, lợi nhuận phần lớn nộp ngân sách, phần còn lại trích lập các quỹ với tỷ lệ hạn chế. Nguồn lực dành cho tăng vốn, đầu tư phát triển và nghiên cứu phát triển vì vậy rất mỏng.

Hệ quả là phần lớn doanh nghiệp nhà nước không có viện nghiên cứu đủ mạnh, không có phòng thí nghiệm hiện đại, không có cơ chế tài chính để thu hút và giữ chân nhân tài. Trong khi đó, khoa học công nghệ phải đi theo người, đi theo nhân tài.

Chỉ một số rất ít trường hợp tạo được dấu ấn, như Viettel – nhưng chủ yếu vẫn phục vụ mục tiêu an ninh quốc phòng.

Khi nhìn vào quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, ông Nghĩa cho rằng yếu tố quyết định không phải là tỷ lệ cổ phần, mà nằm ở tái cấu trúc toàn diện, đặc biệt là tái cấu trúc quản trị.

Trong lĩnh vực ngân hàng, những trường hợp được đánh giá là thành công nhất vẫn là các ngân hàng như Vietcombank hay BIDV. Nhờ hệ thống quản trị tốt, các ngân hàng này có thể nhanh chóng hiện đại hóa hệ thống thanh toán, ứng dụng công nghệ số và AI trong quản lý rủi ro, từ đó nâng cao hiệu quả hoạt động.

Ngược lại, nhiều tập đoàn nhà nước trong các lĩnh vực nông nghiệp, công thương, xây dựng, khoáng sản, dù có quy mô rất lớn vẫn chưa chuyển đổi thành công. Nguyên nhân nằm ở cơ chế khuyến khích và ràng buộc trách nhiệm chưa phù hợp với logic thị trường, khiến động lực đổi mới bị triệt tiêu.

Cùng với đó là điểm nghẽn về nhân lực chất lượng cao. Phần lớn doanh nghiệp nhà nước không có hệ thống viện nghiên cứu, trường đào tạo gắn trực tiếp với sản xuất – kinh doanh trong khi các tập đoàn lớn trên thế giới luôn tích hợp đào tạo – nghiên cứu – ứng dụng trong cùng một hệ sinh thái.

Ông Nghĩa cũng chỉ ra sự tương phản khi so sánh với một số doanh nghiệp tư nhân lớn. Những trường hợp như Vingroup, TH hay Vietjet cho thấy khu vực tư nhân có thể đi rất xa nếu dám đầu tư dài hạn cho công nghệ, nhân lực và nghiên cứu – phát triển. Ngay cả trong hàng không, câu hỏi “Vietjet có thể làm tốt hơn Vietnam Airlines hay không” cũng phản ánh một thực tế cạnh tranh ngày càng rõ nét.

Ông Nghĩa dẫn câu chuyện Geely mua lại Volvo để minh họa cho vai trò của đầu tư mồi và hệ sinh thái nghiên cứu. Sự trỗi dậy của Geely không chỉ đến từ thương vụ M&A mà từ việc đầu tư mạnh cho viện nghiên cứu, kết hợp với các quỹ đầu tư có sự tham gia và định hướng của nhà nước Trung Quốc.

Đây là cách nhà nước không làm thay doanh nghiệp, nhưng tạo điều kiện để doanh nghiệp dám đi vào những lĩnh vực công nghệ cao, rủi ro lớn.

Lan tỏa và kiến tạo

Từ góc độ thể chế, TS. Nguyễn Trí Tùng, Giảng viên chính Viện Kinh tế, xã hội và môi trường (Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh) nhìn nhận, ngay từ rất sớm, trong các nghị quyết của Đảng và trong suốt quá trình hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, câu hỏi về vai trò của kinh tế nhà nước đã luôn được đặt ra và được điều chỉnh theo từng giai đoạn phát triển.

Nếu nhìn lại quá trình thể chế hóa, có thể thấy tư duy này được phản ánh khá rõ trong Luật Đầu tư công năm 2015, được cập nhật và hoàn thiện vào năm 2020, cũng như xuyên suốt tiến trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước kéo dài từ đầu những năm 1990 đến nay. Điều đó cho thấy “vai trò chủ đạo” không phải là một khái niệm bất biến, mà luôn được tái định vị cho phù hợp với trình độ phát triển của nền kinh tế và yêu cầu thực tiễn đặt ra.

TS. Nguyễn Trí Tùng, Giảng viên chính Viện Kinh tế, xã hội và môi trường (Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh)

Trong cách tiếp cận của Việt Nam, vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước không được hiểu theo nghĩa chiếm lĩnh thị trường hay cạnh tranh lợi nhuận với khu vực kinh tế tư nhân. Chủ đạo ở đây là chủ đạo về ổn định kinh tế vĩ mô, về thực hiện các chức năng chính trị – xã hội và đảm đương những nhiệm vụ mà thị trường không thể hoặc không muốn làm.

Chính ở điểm này, kinh tế nhà nước được xác lập như một bệ đỡ nền tảng, tạo điều kiện cho các khu vực kinh tế khác, đặc biệt là khu vực tư nhân, vận hành và phát triển.

Trên cơ sở đó, ông Tùng cho rằng vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước trong nền kinh tế thị trường hiện đại không nằm ở việc “làm nhiều”, mà ở việc giữ ổn định và tạo nền tảng cho thị trường vận hành.

Do vậy, cách hiểu “chủ đạo” nếu gắn với mục tiêu lợi nhuận hoặc cạnh tranh thị phần sẽ dẫn đến sự lệch vai. Trong cách tiếp cận của Việt Nam, kinh tế nhà nước được giao những nhiệm vụ mà thị trường không thể hoặc không muốn làm, đặc biệt là các chức năng thuộc về đầu tư công, ổn định vĩ mô và bảo đảm dịch vụ thiết yếu trong những thời điểm hệ thống chịu cú sốc.

Ông dẫn lại kinh nghiệm trong giai đoạn giãn cách xã hội do Covid-19, khi nhiều doanh nghiệp tư nhân buộc phải tạm dừng hoạt động để bảo toàn nguồn lực, thì doanh nghiệp nhà nước vẫn phải duy trì thông tin liên lạc, vận tải, năng lượng và các dịch vụ nền tảng khác. Những chi phí này không thể đo bằng lợi nhuận doanh nghiệp, nhưng lại mang ý nghĩa quyết định đối với việc giữ cho hệ thống kinh tế – xã hội không đổ vỡ.

Doanh nghiệp nhà nước cần được nhìn nhận như những “tế bào đầu đàn” trong các lĩnh vực nền tảng – nơi suất đầu tư lớn, thời gian thu hồi vốn dài và rủi ro cao khiến khu vực tư nhân khó hoặc không muốn tham gia. Nếu không có vai trò mở đường của nhà nước, thị trường ở những lĩnh vực này rất khó hình thành.

Ông Tùng chỉ ra một thực trạng, doanh nghiệp nhà nước hiện nay tham gia rất sâu vào nhiều lĩnh vực thông thường, trong khi chỉ một số tập đoàn lớn mới tham gia vào những lĩnh vực công nghệ cao, mạo hiểm, có suất đầu tư lớn và thời gian hoàn vốn rất dài. Trong khi đó, những mặt hàng và dịch vụ thông thường thì khu vực tư nhân hoàn toàn có thể làm tốt hơn. Doanh nghiệp tư nhân có bộ máy gọn, quyết định nhanh, hiệu quả vốn cao. Vốn ngân sách nhà nước bỏ ra phải đi qua rất nhiều khâu, quy trình nhiều bước, thời gian kéo dài, dẫn tới hiệu quả thấp và chi phí vốn rất cao. Những lĩnh vực đó, kinh tế nhà nước không nên làm.

“Tế bào đầu đàn” không phải để làm thay khu vực tư nhân, mà để hình thành khung khổ ban đầu: hạ tầng, tiêu chuẩn, cấu trúc thị trường. Khi nền tảng đã được thiết lập, khu vực tư nhân mới có điều kiện tham gia, khai thác và mở rộng hoạt động.

Ông Tùng dẫn dụ từ lĩnh vực thủy lợi. Giá nước phục vụ sản xuất nông nghiệp ở Việt Nam thuộc nhóm thấp trong khu vực, giúp giảm chi phí đầu vào và nâng cao năng lực cạnh tranh của nông sản. Đổi lại, các doanh nghiệp thủy lợi không đặt mục tiêu lợi nhuận cao. Đây là sự đánh đổi mang tính xã hội mà kinh tế nhà nước chấp nhận để tạo lợi ích chung.

Tương tự, trong hạ tầng giao thông, rất ít doanh nghiệp tư nhân sẵn sàng đầu tư đường cao tốc chỉ để thu phí. Nhưng khi nhà nước đầu tư, hiệu quả lan tỏa lại rơi vào khu vực tư nhân: lưu thông hàng hóa thuận lợi hơn, chi phí logistics giảm, doanh thu và nghĩa vụ thuế tăng. Hiệu quả này không nằm ở báo cáo tài chính của doanh nghiệp nhà nước, mà ở năng suất của toàn nền kinh tế.

Theo ông Tùng, phân vai hợp lý là điều kiện then chốt. Nếu nền kinh tế có 1.000 ngành, kinh tế nhà nước chỉ cần tập trung vào khoảng 10 ngành nền tảng; 990 ngành còn lại nên để khu vực tư nhân đảm nhận. Khi kinh tế nhà nước làm đúng vai bệ đỡ, khu vực tư nhân mới thực sự có không gian để trở thành động lực tăng trưởng.

Nếu không giải được bài toán thể chế – đặc biệt là cơ chế tài chính, quản trị và đầu tư cho khoa học công nghệ – khu vực doanh nghiệp nhà nước trong tổng thể kinh tế nhà nướcrất dễ rơi vào trạng thái “kẹt giữa”, vừa không đủ linh hoạt để cạnh tranh, vừa không đủ dư địa để kiến tạo.

Tái định vị kinh tế nhà nước không phải là thu hẹp vai trò, mà là xác lập lại ranh giới can thiệp. Nhà nước không cần “lấn sân” vào những lĩnh vực thị trường làm tốt, nhưng ở những ngành nền tảng, dài hạn, rủi ro cao thì vai trò kiến tạo là không thể thay thế. Chỉ khi kinh tế nhà nước làm đúng chức năng bệ đỡ – ổn định vĩ mô, bảo đảm dịch vụ thiết yếu, mở đường cho công nghệ và hạ tầng – thì khu vực tư nhân mới có không gian để trở thành động lực tăng trưởng.

Nói cách khác, kinh tế nhà nước chỉ thực sự “chủ đạo” khi đảm bảo kiến tạo nền tảng cho toàn bộ hệ thống, thay vì cạnh tranh lợi nhuận với thị trường.

Nguyễn Cảnh