Thấy gì từ việc cạnh tranh khoáng sản chiến lược trở thành đòn bẩy cho chính sách công nghiệp nội địa?

Vị thế quan trọng của đất hiếm

Thế giới đang trải qua quá trình đánh giá lại sâu sắc về toàn cầu hóa và chính sách công nghiệp. Trong khoảng hai thập kỷ qua, phần lớn các nền kinh tế phương Tây đã chuyển dịch từ mô hình toàn cầu hóa dựa trên chi phí thấp nhất sang việc chấp nhận chính sách công nghiệp tập trung vào quốc gia, do nhà nước dẫn dắt.

Câu chuyện về đất hiếm và các loại khoáng sản thiết yếu cung cấp một lăng kính rõ nét để quan sát những diễn biến này.

Đất hiếm là nhóm gồm 17 nguyên tố hóa học có vai trò quan trọng trong nhiều công nghệ dân sự và quân sự. Trong khi đó, khoáng sản thiết yếu, bao gồm các khoáng chất, vật liệu hoặc nguyên tố hóa học, vừa cần thiết cho công nghệ hiện đại, vừa tiềm ẩn rủi ro về nguồn cung.

Việc xác định khoáng sản nào là "thiết yếu" sẽ khác nhau, tùy thuộc vào từng quốc gia, doanh nghiệp và ngành công nghiệp.

Một dạng rủi ro nguồn cung mà các ngành sử dụng khoáng sản phải đối mặt là rủi ro ngắn hạn do sản xuất tập trung về mặt địa lý. Việc gián đoạn nguồn cung từ một nguồn quan trọng duy nhất có thể dẫn đến tình trạng thiếu hụt nguyên liệu bất ngờ và biến động giá cả.

Trong bối cảnh việc phát triển mỏ mới, cơ sở chế biến và hạ tầng liên quan thường kéo dài, những hạn chế nguồn cung này cũng có thể trở thành vấn đề trung hạn.

Ở tầm dài hạn, rủi ro bắt nguồn từ lo ngại rằng, năng lực sản xuất trong một thập kỷ tới hoặc xa hơn có thể không đáp ứng đủ nhu cầu vật liệu cho các công nghệ then chốt, đồng thời làm dấy lên những quan ngại về chi phí, cũng như những tiêu chuẩn về môi trường và xã hội trong quy trình sản xuất.

Thế giới bắt đầu chú ý đến đất hiếm vào năm 2010, khi giá loại nguyên liệu này tăng vọt sau lệnh cấm xuất khẩu tạm thời của Trung Quốc sang Nhật Bản liên quan đến vấn đề tranh chấp lãnh thổ.

Lệnh cấm vận này diễn ra trong giai đoạn Trung Quốc áp dụng thuế xuất khẩu và hạn ngạch nhằm tái cơ cấu ngành, tạo lợi thế chi phí cho các nhà sản xuất trong nước so với khách hàng quốc tế, dẫn đến sự dịch chuyển hoạt động sản xuất các sản phẩm chứa đất hiếm sang Trung Quốc.

Năm 2010, Trung Quốc chiếm hơn 90% sản lượng đất hiếm toàn cầu, từ khâu khai thác đến chế biến. Quốc gia này cũng chiếm phần lớn sản lượng thế giới đối với nhiều khoáng sản thiết yếu khác như gallium, germanium và indium.

Trong giai đoạn này, niềm tin vào toàn cầu hóa có lẽ đang ở đỉnh cao. Quan điểm phổ biến cho rằng mỗi công đoạn trong chuỗi cung ứng nên được thực hiện ở nơi có chi phí thấp nhất. Sự phân tán về địa lý và mức độ tập trung của chuỗi cung ứng được xem là hệ quả tất yếu của việc tối ưu hóa chi phí sản xuất.

Sự trở lại của chính sách công nghiệp

Tuy nhiên, chính sách công nghiệp khi đó phần lớn không được ưu tiên.

Nhiều ý kiến cho rằng chính phủ nên giữ thái độ trung lập giữa các ngành trong việc phân bổ đầu tư, thay vào đó tập trung xây dựng khung pháp lý, quy định và tài chính ổn định để khu vực tư nhân phát triển. Vai trò của nhà nước chủ yếu giới hạn ở việc khắc phục thất bại thị trường như các tác động bên ngoài từ môi trường và cung cấp mạng lưới an sinh xã hội. Ngoại trừ một số lĩnh vực chiến lược như quốc phòng, xu hướng chung là nên để thị trường quyết định.

Trong và ngay sau năm 2010, cách tiếp cận thiếu vắng chính sách công nghiệp là đặc trưng trong phản ứng của nhiều nền kinh tế phát triển đối với đất hiếm và các khoáng sản thiết yếu.

Trọng tâm là cải thiện hiệu quả vận hành của thị trường. Nhật Bản, châu Âu và Mỹ đã khởi kiện Trung Quốc lên Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), cho rằng các hạn chế xuất khẩu vi phạm quy định yêu cầu đối xử bình đẳng giữa khách hàng trong và ngoài nước. Vụ kiện thành công và Trung Quốc buộc phải dỡ bỏ thuế và hạn ngạch xuất khẩu.

Phản ứng chính sách của Mỹ, châu Âu và Nhật Bản chủ yếu xoay quanh vai trò truyền thống của chính phủ như lập bản đồ địa chất, thúc đẩy nghiên cứu và phát triển (R&D) nhằm giảm chi phí và tác động môi trường, cung cấp thông tin thị trường, đào tạo nguồn nhân lực và đẩy nhanh quy trình phê duyệt trước sản xuất. Những sáng kiến hợp tác quốc tế, thường mang tính đa phương, cũng được triển khai. Trong khi chính phủ đóng vai trò hỗ trợ, khu vực tư nhân vẫn là lực lượng dẫn dắt chính.

Từ cuối những năm 2010, cả doanh nghiệp lẫn chính phủ bắt đầu xem xét lại mức độ phụ thuộc vào toàn cầu hóa. Xu hướng này đã tăng tốc sau các gián đoạn chuỗi cung ứng do đại dịch Covid-19, căng thẳng Nga-Ukraine và căng thẳng địa chính trị Mỹ-Trung.

Trong thập niên 2020, nhiều doanh nghiệp ưu tiên đa dạng hóa chuỗi cung ứng, đồng thời vẫn tìm cách giảm thiểu chi phí đầu vào. Các hãng ô tô đã ký kết thỏa thuận mua dài hạn với những nhà sản xuất mới về đất hiếm phục vụ động cơ điện, cũng như lithium, nickel và cobalt cho pin nhằm đáp ứng nhu cầu tăng trưởng trong tương lai.

Trong khi đó, các chính phủ dường như đang quay trở lại với chính sách công nghiệp. Họ đồng tài trợ cho các dự án khoáng sản thiết yếu trong nước và tại các quốc gia đối tác, cung cấp bảo đảm giá và trợ cấp sản xuất, bao gồm cả việc thông qua thuế quan hoặc các biện pháp hạn chế thương mại quốc tế.

Có thể nói, chính phủ các nước đang bước ra khỏi vai trò truyền thống để chịu trách nhiệm bảo đảm nguồn cung khoáng sản thiết yếu cho khu vực tư nhân và ngành sản xuất trong nước.

Các chính sách tại Mỹ và châu Âu đã từ bỏ cách tiếp cận trung lập giữa các ngành, đưa khoáng sản thiết yếu trở thành ưu tiên trong cả chính sách đối nội và đối ngoại.

Đạo luật Giảm Lạm phát (IRA) năm 2022 của Mỹ cung cấp tín dụng thuế sản xuất cho một số loại khoáng sản thiết yếu được khai thác và chế biến trong nước. Năm 2025, Bộ Quốc phòng Mỹ cam kết cung cấp vốn và khoản vay, trở thành cổ đông thiểu số của một công ty đất hiếm phục vụ khai thác và chế biến trong nước.

Tại châu Âu, Đạo luật Nguyên liệu thô thiết yếu đặt ra các mục tiêu về khai thác, chế biến và tái chế, đồng thời cam kết rút ngắn thời gian cấp phép cho các dự án chiến lược.

Điều này cho thấy, sự quay lại với chính sách công nghiệp cũng xuất phát từ nhu cầu cấp bách trong việc giải quyết cả thách thức ngắn hạn về sự tập trung địa lý trong sản xuất khoáng sản thiết yếu hiện nay, lẫn thách thức dài hạn về thiếu hụt năng lực sản xuất so với nhu cầu dự kiến.

Tương lai của toàn cầu hóa và chính sách công nghiệp trong lĩnh vực khoáng sản thiết yếu vẫn còn chưa rõ ràng trong bối cảnh bất ổn toàn cầu đầu năm 2026.

Tuy nhiên, có thể khẳng định rằng cả hai yếu tố đều đang được tái định hình. Giới hoạch định chính sách và cộng đồng doanh nghiệp đang cân nhắc xem nên tận dụng lợi thế của thị trường quốc tế đến mức nào trong một hình thái toàn cầu hóa mới.

Trong khi đó, chính phủ các nước cũng đang phải tính toán mức độ can thiệp trực tiếp vào thị trường nhằm xây dựng những chuỗi cung ứng khoáng sản thiết yếu an toàn, linh hoạt hơn ở trong nước.

(theo East Asia Forum)

Ngọc Mai