Thể chế kiến tạo năng lực: Nền tảng vượt qua bẫy thu nhập trung bình

Việt Nam muốn vượt qua bẫy thu nhập trung bình để tiến tới nhóm quốc gia có thu nhập cao phải tạo ra những năng lực mới trước đây nền kinh tế chưa có, đồng thời chuyển hóa các năng lực đó thành sức cạnh tranh trên thị trường quốc tế. Năng lực mới không tự hình thành chỉ nhờ tăng đầu tư, tiếp nhận công nghệ hay mở rộng quy mô sản xuất. Chúng cần môi trường phát triển khuyến khích đổi mới, thúc đẩy cạnh tranh, phát huy năng lực con người và bảo đảm nguồn lực được phân bổ vào những hoạt động tạo ra giá trị cao hơn. Điều đó đặt thể chế vào vị trí trung tâm của quá trình chuyển đổi mô hình tăng trưởng.

Thể chế không chỉ mở đường cho phát triển bằng cách tháo gỡ các rào cản, còn phải kiến tạo điều kiện để năng lực phát triển mới hình thành và lớn lên. Đây chính là yêu cầu đặt ra đối với Việt Nam trên hành trình từ quốc gia có thu nhập trung bình cao đến quốc gia phát triển.

Từ giải phóng nguồn lực đến kiến tạo năng lực

Thành tựu phát triển đất nước trong bốn thập kỷ đổi mới gắn liền với những bước chuyển quan trọng về thể chế. Việc thừa nhận và phát huy vai trò của các thành phần kinh tế, mở rộng quyền tự chủ trong sản xuất, kinh doanh, phát triển kinh tế thị trường và chủ động hội nhập quốc tế đã giải phóng nhiều nguồn lực, mở rộng không gian phát triển, tạo động lực cho tăng trưởng.

Trong một thời gian dài, yêu cầu quan trọng của cải cách là tháo gỡ những rào cản đối với hoạt động sản xuất, kinh doanh; tạo điều kiện để người dân phát huy sáng kiến, doanh nghiệp mở rộng hoạt động; nền kinh tế kết nối với thị trường thế giới. Những cải cách đó đã góp phần hình thành các động lực tăng trưởng quan trọng, từ khu vực kinh tế ngoài nhà nước đến khu vực có vốn đầu tư nước ngoài.

Tuy nhiên, khi nền kinh tế bước lên nấc thang phát triển cao hơn, yêu cầu đối với thể chế cũng thay đổi. Giải phóng nguồn lực vẫn cần thiết, nhưng hiệu quả phát triển phụ thuộc vào khả năng chuyển hóa nguồn lực thành năng suất, công nghệ, sản phẩm có giá trị gia tăng cao, doanh nghiệp có sức cạnh tranh và các ngành kinh tế có triển vọng phát triển dài hạn.

Nền kinh tế có thể huy động thêm vốn, mở rộng sản xuất, gia tăng xuất khẩu nhưng năng lực của doanh nghiệp trong nước vẫn tăng chậm. Công nghệ hiện đại có thể được tiếp nhận nhưng năng lực làm chủ công nghệ, thiết kế sản phẩm, nghiên cứu và phát triển (R&D), tổ chức chuỗi cung ứng, xây dựng thương hiệu chưa chắc được hình thành tương xứng. Nguồn lực có thể tăng lên nhưng chưa chắc được phân bổ vào những hoạt động tạo ra giá trị cao nhất. Đó là khoảng cách giữa có nguồn lực và có năng lực; giữa tạo điều kiện để mở rộng hoạt động kinh tế và kiến tạo các điều kiện để nâng cấp nền kinh tế.

Vì vậy, cải cách thể chế cần phát triển lên một trình độ cao hơn: vừa tháo gỡ các rào cản, vừa tạo lập điều kiện để hình thành những năng lực phát triển mới. Giá trị của cải cách không chỉ giải phóng nền kinh tế khỏi những hạn chế, mà còn ở khả năng giúp nền kinh tế liên tục nâng cấp năng lực sản xuất và cạnh tranh.

Khi lợi thế về lao động, chi phí và mở rộng đầu tư dần bộc lộ giới hạn, Việt Nam cần mô hình tăng trưởng dựa nhiều hơn vào năng suất, công nghệ, chất lượng nguồn nhân lực, năng lực đổi mới và sức cạnh tranh của doanh nghiệp. Muốn vậy, thể chế phải tạo ra môi trường trong đó các chủ thể có động lực nâng cấp, ý tưởng có cơ hội trở thành sản phẩm và dịch vụ, công nghệ được chuyển hóa thành năng suất, nguồn lực có thể dịch chuyển đến những hoạt động tạo ra giá trị cao hơn. Đó là bước chuyển từ thể chế chủ yếu tạo điều kiện cho nền kinh tế vận hành sang thể chế chủ động kiến tạo năng lực phát triển.

Các năng lực cần thể chế kiến tạo

Thể chế không tạo ra năng lực của nền kinh tế bằng mệnh lệnh hành chính đơn thuần. Vai trò của thể chế nằm ở việc xác lập luật chơi, tạo động lực, định hình hành vi, khuyến khích những lựa chọn có lợi cho phát triển và hạn chế những cơ chế phân bổ nguồn lực làm suy giảm hiệu quả chung.

Từ yêu cầu chuyển đổi mô hình tăng trưởng, có thể nhận diện bốn nhóm năng lực mà thể chế cần góp phần kiến tạo: năng lực con người; năng lực doanh nghiệp; năng lực công nghệ và đổi mới sáng tạo; năng lực phân bổ, phối hợp và sử dụng hiệu quả nguồn lực quốc gia. Bốn nhóm này gắn bó chặt chẽ với nhau. Con người tạo ra tri thức và sáng tạo; doanh nghiệp chuyển hóa tri thức thành sản phẩm và giá trị; công nghệ mở rộng giới hạn sản xuất; cơ chế phân bổ nguồn lực quyết định các năng lực đó có cơ hội hình thành và phát triển đến đâu.

Một là, kiến tạo môi trường để con người phát huy năng lực. Con người vừa là chủ thể vừa là mục tiêu của phát triển. Vì vậy, kiến tạo năng lực con người không chỉ là tăng số năm đi học, mở rộng quy mô đào tạo hay bổ sung bằng cấp. Điều cốt yếu là giúp mỗi người hình thành năng lực phù hợp với yêu cầu phát triển, có cơ hội sử dụng và tiếp tục nâng cao năng lực trong suốt cuộc đời lao động.

Nền kinh tế có thể đầu tư nhiều cho giáo dục và đào tạo nhưng hiệu quả vẫn hạn chế nếu chương trình học chậm thay đổi, kỹ năng được đào tạo không phù hợp với nhu cầu của doanh nghiệp, người lao động khó chuyển từ công việc có năng suất thấp sang công việc có năng suất cao hơn. Khi đó nguồn lực dành cho đào tạo chưa được chuyển hóa đầy đủ thành năng lực sản xuất.

Do vậy, thể chế kiến tạo năng lực con người phải kết nối chặt chẽ giữa đào tạo, sử dụng lao động và nhu cầu chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Doanh nghiệp cần tham gia thực chất hơn vào việc xác định nhu cầu kỹ năng, xây dựng chương trình đào tạo và đánh giá kết quả học tập. Các cơ sở đào tạo cần đổi mới nội dung, phương pháp và tăng cường liên kết với môi trường sản xuất, kinh doanh.

Đào tạo nghề, đào tạo lại và nâng cao kỹ năng tại nơi làm việc cần trở thành hoạt động thường xuyên. Đồng thời, thị trường lao động phải tạo điều kiện để người lao động dịch chuyển đến nơi có nhu cầu và năng suất cao hơn thông qua thông tin việc làm minh bạch, cơ chế công nhận kỹ năng linh hoạt và chính sách hỗ trợ chuyển đổi nghề.

Vấn đề quan trọng khác là khả năng phát huy người có năng lực. Nếu cơ hội học tập, tuyển dụng, bổ nhiệm, nghiên cứu và sáng tạo không dựa chủ yếu vào năng lực cùng kết quả thực chất, xã hội sẽ không sử dụng được đầy đủ những gì đã đầu tư để phát triển nguồn nhân lực. Năng lực con người không chỉ bị giới hạn bởi trình độ, mà còn bởi môi trường và cơ chế trao cơ hội để năng lực được phát huy.

Trong thời đại trí tuệ nhân tạo và chuyển đổi số, nhiều kỹ năng có thể nhanh chóng lạc hậu, đồng thời những công việc và phương thức làm việc mới liên tục xuất hiện. Người lao động cần có khả năng học hỏi, thích ứng, tư duy phản biện, sáng tạo và phối hợp hiệu quả với công nghệ. Nhà nước cần tạo điều kiện để học tập suốt đời trở nên khả thi, nhất là với những người có nguy cơ bị thay thế hoặc phải chuyển đổi nghề.

Đầu tư cho con người chỉ thực sự trở thành đầu tư phát triển khi năng lực được hình thành có cơ hội phát huy, được sử dụng hiệu quả và tiếp tục nâng cao. Vì vậy, thước đo không chỉ là nền kinh tế đào tạo được bao nhiêu người, mà còn là người dân có cơ hội phát huy năng lực đến đâu, kỹ năng có phù hợp với nhu cầu phát triển hay không, năng suất lao động có được cải thiện hay không.

Hai là, kiếntạo môi trường để doanh nghiệp không ngừng nâng cấp. Doanh nghiệp là nơi các nguồn lực được kết hợp để tạo ra sản phẩm, dịch vụ và giá trị gia tăng. Bởi vậy, năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp có ý nghĩa trực tiếp đối với năng lực phát triển của nền kinh tế.

Môi trường kinh doanh ổn định, minh bạch, có thể dự đoán là điều kiện quan trọng để doanh nghiệp mạnh dạn đầu tư dài hạn. Môi trường đó còn phải bảo đảm cơ hội tiếp cận công bằng đối với đất đai, vốn, công nghệ, nhân lực và thị trường; giảm chi phí tuân thủ không cần thiết; hạn chế rủi ro do thực thi thiếu nhất quán và tạo điều kiện để doanh nghiệp có năng lực mở rộng quy mô.

Thể chế cần tạo ra sự kết nối giữa khởi nghiệp, đổi mới sáng tạo và khả năng phát triển doanh nghiệp. Nền kinh tế khó hình thành những doanh nghiệp có năng lực cạnh tranh quốc tế nếu doanh nghiệp mới gặp trở ngại không cần thiết khi gia nhập thị trường, doanh nghiệp đang phát triển không được tiếp cận bình đẳng các nguồn lực, mô hình kinh doanh mới bị cản trở bởi các quy định chưa phù hợp.

Mục tiêu không phải là duy trì nhiều doanh nghiệp bằng mọi giá, mà là tạo môi trường để doanh nghiệp có khả năng tồn tại, phát triển, nâng cao năng suất và tham gia sâu hơn vào các hoạt động tạo ra giá trị cao.

Điều đó đòi hỏi chính sách hỗ trợ phải đi cùng cạnh tranh. Nhà nước cần xử lý những hạn chế về thông tin, công nghệ, nhân lực và khả năng tiếp cận thị trường, nhưng không tạo ra cơ chế khiến doanh nghiệp phụ thuộc lâu dài vào ưu đãi. Hỗ trợ phải giúp doanh nghiệp tự nâng cao năng lực; cạnh tranh phải tạo động lực để doanh nghiệp tiếp tục đổi mới.

Cùng với đó, cần chú trọng xây dựng mối liên kết giữa doanh nghiệp trong nước với các tập đoàn đa quốc gia. Thu hút FDI chỉ tạo ra hiệu quả phát triển sâu rộng khi doanh nghiệp trong nước có cơ hội trở thành nhà cung ứng, đáp ứng tiêu chuẩn quốc tế, tiếp nhận tri thức quản trị và từng bước tham gia những công đoạn có giá trị gia tăng cao hơn. Điều này đòi hỏi vừa nâng cao năng lực của doanh nghiệp trong nước, vừa tạo cơ chế kết nối có hiệu quả giữa các doanh nghiệp.

Ba là, kiếntạo môi trường để công nghệ chuyển hóa thành năng suất. Tiếp nhận công nghệ tạo cơ hội phát triển, nhưng làm chủ và tiếp tục cải tiến công nghệ mới tạo nên năng lực dài hạn. Nền kinh tế có thể nhập khẩu máy móc hiện đại, sử dụng phần mềm tiên tiến, thu hút những dự án công nghệ cao nhưng vẫn phụ thuộc vào thiết kế, linh kiện, tri thức và công nghệ từ bên ngoài.

Thể chế kiến tạo năng lực cần khuyến khích doanh nghiệp đầu tư cho R&D, đổi mới quy trình, cải tiến sản phẩm, đào tạo nhân lực kỹ thuật và hợp tác với trường đại học, viện nghiên cứu. Đồng thời, cần tạo điều kiện để tri thức được chuyển giao, ứng dụng vào sản xuất, kinh doanh thay vì chỉ tồn tại trong các chương trình nghiên cứu riêng biệt.

Với AI và công nghệ số, yêu cầu không chỉ là số hóa quy trình hiện hành. Quan trọng hơn là sử dụng công nghệ để thay đổi phương thức sản xuất, quản trị, cung ứng dịch vụ, thiết kế sản phẩm, tổ chức thị trường; qua đó nâng cao năng suất và hình thành những mô hình kinh doanh mới.

Nếu chỉ sử dụng công nghệ để vận hành cách làm cũ nhanh hơn, nền kinh tế có thể đạt được một số cải thiện trước mắt nhưng chưa chắc tạo ra năng lực phát triển mới. Vì vậy, chính sách công nghệ cần gắn với chính sách nhân lực, phát triển doanh nghiệp và cơ chế phân bổ nguồn lực. Công nghệ chỉ phát huy hiệu quả khi có nguồn nhân lực đủ khả năng vận hành, doanh nghiệp có động lực ứng dụng và thị trường có nhu cầu đối với sản phẩm, dịch vụ được tạo ra.

Bốn là, kiến tạo cơ chế phân bổ nguồn lực hiệu quả. Nguồn lực của nền kinh tế luôn có giới hạn. Vì vậy, chất lượng tăng trưởng phụ thuộc rất nhiều vào việc vốn, đất đai, lao động và các nguồn lực khác được phân bổ đến đâu, có tạo ra giá trị tương xứng hay không. Đây là vấn đề đặc biệt quan trọng đối với Việt Nam khi nhu cầu đầu tư phát triển rất lớn nhưng nguồn lực tài chính, đất đai và nhân lực đều có giới hạn.

Quy mô đầu tư, tốc độ giải ngân, số lượng công trình hay tính biểu tượng của một dự án không tự nó phản ánh hiệu quả phát triển. Một công trình hạ tầng, văn hóa hay thể thao có thể mang lại lợi ích lớn nếu đáp ứng nhu cầu thực tế, kết nối các hoạt động kinh tế, cải thiện chất lượng cuộc sống và có phương án khai thác hiệu quả lâu dài. Ngược lại, nếu quy mô dự án được lựa chọn chủ yếu để tạo dấu ấn trong khi nhu cầu sử dụng, chi phí xây dựng, vận hành, bảo dưỡng và hiệu quả kinh tế - xã hội chưa được đánh giá đầy đủ, nguồn lực có thể được sử dụng chưa tối ưu.

Vấn đề cốt lõi không phải công trình lớn hay nhỏ, mà là nguồn lực có được phân bổ theo hiệu quả kinh tế - xã hội và khả năng tạo ra năng lực phát triển hay không.

Đối với đầu tư công, cần đánh giá dự án không chỉ qua vốn giải ngân hay sản lượng xây dựng, mà còn qua năng lực sản xuất và cung ứng được tạo ra, khả năng giảm chi phí logistics, kết nối thị trường, tăng năng suất, cải thiện dịch vụ công và thúc đẩy đầu tư tiếp theo. Đối với đất đai, cần xem xét hiệu quả sử dụng, giá trị kinh tế - xã hội, tác động đến sinh kế và khả năng tạo điều kiện cho các hoạt động có năng suất cao hơn. Đối với lao động, cần tạo điều kiện để người có kỹ năng được sử dụng đúng năng lực, đồng thời hỗ trợ dịch chuyển từ công việc có giá trị gia tăng thấp sang hoạt động có triển vọng phát triển tốt hơn.

Điều đó đòi hỏi thay đổi tư duy từ phân bổ nguồn lực theo khả năng huy động, giải ngân, tạo thành tích trước mắt sang phân bổ theo hiệu quả, năng suất kỳ vọng và năng lực phát triển dài hạn. Mỗi quyết định sử dụng nguồn lực cần tính đến cả lợi ích trực tiếp lẫn chi phí cơ hội: lựa chọn phương án này đồng nghĩa với việc từ bỏ cơ hội nào khác; phương án được chọn có tạo ra giá trị lớn hơn những lựa chọn thay thế hay không?

Muốn vậy, cần đổi mới tiêu chí đánh giá, quy trình thẩm định, trách nhiệm giải trình và cơ chế giám sát sau đầu tư. Việc thẩm định phải xem xét đầy đủ nhu cầu thực tế, phương án thay thế, lợi ích kinh tế - xã hội, chi phí vận hành và bảo trì, tác động môi trường, khả năng kết nối với các hoạt động kinh tế khác và mức độ phù hợp với ưu tiên phát triển. Sau khi hoàn thành, dự án cần được đánh giá bằng kết quả khai thác thực tế, không chỉ bằng việc hoàn thành xây dựng. Những dự án không còn chứng minh được tính cần thiết hoặc hiệu quả phải được xem xét điều chỉnh, thu hẹp hay dừng lại theo quy định, thay vì mặc nhiên tiếp tục chỉ vì đã phát sinh chi phí.

Đối với phân bổ vốn trong toàn nền kinh tế, thể chế cần tạo điều kiện để doanh nghiệp có năng lực tiếp cận vốn, đất đai và các nguồn lực cần thiết, đồng thời hạn chế tình trạng nguồn lực bị giữ lại quá lâu trong những hoạt động có hiệu quả thấp. Quá trình dịch chuyển nguồn lực cần được hỗ trợ bởi cạnh tranh bình đẳng, thông tin minh bạch, thị trường vận hành hiệu quả và cơ chế để doanh nghiệp có năng lực mở rộng hoạt động.

Mỗi quyết định phân bổ nguồn lực hôm nay cũng là quyết định về năng lực phát triển của ngày mai. Sử dụng nguồn lực hiệu quả không chỉ là tiết kiệm chi phí, mà còn tạo ra nhiều giá trị hơn từ mỗi đồng vốn, mỗi diện tích đất đai, mỗi lao động.

Bốn nhóm năng lực trên không thể tách rời. Đào tạo con người mà không tạo cơ hội phát huy năng lực sẽ làm giảm hiệu quả đầu tư cho nguồn nhân lực. Phát triển doanh nghiệp mà thiếu cạnh tranh sẽ làm suy yếu động lực đổi mới. Tiếp nhận công nghệ mà thiếu nhân lực và cơ chế khuyến khích ứng dụng sẽ khó nâng cao năng suất. Huy động thêm vốn mà không phân bổ hiệu quả sẽ làm giảm khả năng hình thành năng lực mới.

Thể chế kiến tạo năng lực là thể chế giúp con người phát huy tốt hơn khả năng của mình, giúp doanh nghiệp có động lực nâng cấp, giúp công nghệ tạo ra năng suất và giúp mỗi nguồn lực được chuyển hóa thành giá trị cao hơn.

Thể chế kiến tạo năng lực: Cạnh tranh bình đẳng, hỗ trợ có điều kiện

Nếu thể chế kiến tạo năng lực phải tạo động lực cho đổi mới và nâng cấp, thì cạnh tranh bình đẳng là một trong những cơ chế quan trọng nhất để những động lực ấy vận hành hiệu quả.

Doanh nghiệp chỉ có động lực đổi mới bền vững khi kết quả kinh doanh phụ thuộc chủ yếu vào năng suất, chất lượng, khả năng đáp ứng thị trường và giá trị doanh nghiệp tạo ra. Nếu cơ hội tiếp cận nguồn lực phụ thuộc quá lớn vào vị thế sẵn có, vào mối quan hệ hay những ưu đãi thiếu minh bạch, tín hiệu thị trường sẽ bị méo mó. Doanh nghiệp hoạt động hiệu quả chưa chắc có điều kiện phát triển tương xứng, trong khi doanh nghiệp kém hiệu quả có thể tiếp tục tồn tại nhờ những lợi thế không gắn với năng lực cạnh tranh.

Cạnh tranh bình đẳng là nguyên tắc quản lý thị trường và cơ chế thúc đẩy năng lực quốc gia. Điều đó không có nghĩa Nhà nước đứng ngoài quá trình phát triển doanh nghiệp hoặc để doanh nghiệp tự xoay xở trước những hạn chế về vốn, công nghệ, nhân lực và khả năng tiếp cận thị trường.

Nhà nước cần xử lý những khiếm khuyết của thị trường, đầu tư vào hạ tầng và nguồn nhân lực, cải thiện khả năng tiếp cận thông tin, thúc đẩy R&D, kết nối doanh nghiệp trong nước với các tập đoàn đa quốc gia, tạo điều kiện cho doanh nghiệp đổi mới, mở rộng quy mô.

Tuy nhiên, hỗ trợ cần được thiết kế để nâng cao năng lực thực tế thay vì kéo dài sự phụ thuộc. Hỗ trợ công nghệ cần gắn với khả năng ứng dụng; hỗ trợ đào tạo cần gắn với kỹ năng và nhu cầu sản xuất; hỗ trợ tham gia chuỗi cung ứng cần hướng tới đáp ứng tiêu chuẩn cao hơn và từng bước tham gia những công đoạn có giá trị gia tăng lớn hơn.

Với các chương trình hỗ trợ có mục tiêu, cần xác định rõ đối tượng, kết quả mong đợi, thời hạn và cách đánh giá. Khi không tạo ra kết quả tương xứng, chương trình phải được điều chỉnh. Nguồn lực công phải góp phần tạo ra năng lực có thể duy trì sau khi hỗ trợ kết thúc.

Bảo đảm cạnh tranh bình đẳng cũng đòi hỏi các nguyên tắc và quy định được áp dụng minh bạch, nhất quán đối với doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp ngoài nhà nước và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, phù hợp với vai trò và nghĩa vụ pháp lý của từng chủ thể. Không nên để khác biệt về loại hình sở hữu trở thành lý do tạo ra những lợi thế không gắn với hiệu quả, cũng không nên để rào cản hành chính cản trở sự gia nhập và phát triển của doanh nghiệp có năng lực.

Các chính sách về đất đai, tín dụng, mua sắm công, tiếp cận thị trường và thủ tục kinh doanh cần được thiết kế theo nguyên tắc rõ ràng, có thể kiểm chứng, có cơ chế giám sát. Doanh nghiệp được trao cơ hội phát triển phải chịu trách nhiệm về hiệu quả sử dụng nguồn lực; chương trình hỗ trợ phải được đánh giá bằng kết quả; những cơ chế tạo ra lợi thế không chính đáng cần được nhận diện và điều chỉnh.

Kỷ luật thị trường không có nghĩa mọi doanh nghiệp đều đạt kết quả như nhau. Đó là môi trường trong đó khác biệt về kết quả phản ánh rõ hơn khác biệt về năng lực, mức độ đổi mới và hiệu quả kinh doanh. Khi doanh nghiệp có năng lực được tạo điều kiện phát triển, mô hình kém hiệu quả phải đổi mới và doanh nghiệp mới có cơ hội gia nhập thị trường, nền kinh tế sẽ có thêm động lực tái phân bổ nguồn lực và nâng cao năng suất.

Thực thi quyết định hiệu quả cải cách

Chính sách được thiết kế tốt không tự động tạo ra kết quả tốt. Tác động thực tế của thể chế phụ thuộc vào cách chính sách được thực thi, mức độ nhất quán giữa các cơ quan, khả năng giải quyết vướng mắc và trách nhiệm của những chủ thể được giao nhiệm vụ.

Đối với nước ta, yêu cầu này đặc biệt quan trọng vì mục tiêu không chỉ là tiếp tục cải thiện môi trường kinh doanh, mà còn phải chuyển đổi phương thức nền kinh tế tạo ra tăng trưởng. Nếu cải cách được đo chủ yếu bằng số lượng văn bản ban hành, số thủ tục cắt giảm hay số chương trình triển khai, chúng ta có thể ghi nhận nhiều hoạt động nhưng chưa chắc tạo ra thay đổi tương xứng về năng lực phát triển.

Cần đặt ra các yêu cầu cụ thể khi cải cách thể chế, như phải thực sự giảm thời gian và chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp; Nguồn lực phải được phân bổ cho các hoạt động có hiệu quả hơn; Doanh nghiệp trong nước phải nâng cao năng lực công nghệ và tham gia sâu hơn vào chuỗi cung ứng; Người lao động có cơ hội phát triển kỹ năng và tiếp cận việc làm có năng suất cao hơn. Đó mới là những kết quả cho thấy cải cách thể chế đang chuyển hóa thành năng lực phát triển.

Muốn nâng cao chất lượng thực thi, cần coi khả năng thực hiện là một bộ phận của quá trình thiết kế chính sách, không phải công việc được tính đến sau khi chính sách đã ban hành.

Ngay từ đầu, mỗi chính sách cần xác định rõ mục tiêu, đối tượng chịu tác động, cơ quan chịu trách nhiệm chính, thời hạn, nguồn lực thực hiện, kết quả đầu ra và cơ chế theo dõi, đánh giá. Các điều kiện về dữ liệu, nhân lực, phối hợp và thẩm quyền giải quyết cũng phải được xem xét để hạn chế khoảng cách giữa yêu cầu trên văn bản và khả năng thực hiện trong thực tế.

Đối với vấn đề liên ngành, cần xác định rõ đầu mối chịu trách nhiệm về kết quả, đồng thời thiết lập cơ chế phối hợp với thời hạn và trách nhiệm cụ thể. Phối hợp phải giúp giải quyết công việc thông suốt, không làm mờ trách nhiệm hay tạo thêm những tầng nấc xin ý kiến.

Cùng với đó, cần có cơ chế tiếp nhận phản hồi từ người dân và doanh nghiệp, phát hiện sớm những quy định phát sinh chi phí không cần thiết hoặc không còn phù hợp. Dữ liệu thực thi phải trở thành căn cứ để điều chỉnh chính sách, chứ không chỉ phục vụ việc tổng hợp thành tích.

Năng lực thực thi còn phụ thuộc vào môi trường làm việc của bộ máy công quyền. Nếu đánh giá cán bộ chủ yếu dựa trên việc hoàn thành hình thức, những vướng mắc thực tế không được phản ánh trung thực hoặc mọi thử nghiệm đều bị nhìn nhận như rủi ro cần tránh bằng mọi giá, động lực đổi mới sẽ suy giảm.

Thể chế kiến tạo năng lực cần đề cao sự thật, trách nhiệm và hiệu quả thực chất. Những kết quả chưa đạt yêu cầu phải được nhận diện đúng nguyên nhân; chính sách không tạo ra tác động như dự kiến phải được điều chỉnh; cách làm tốt cần được tổng kết và nhân rộng trên cơ sở bằng chứng.

Đồng thời, cần phân biệt rõ hành vi cố ý vi phạm, vụ lợi với những sai sót phát sinh trong quá trình thử nghiệm có mục tiêu, có giới hạn và được thực hiện thiện chí, có trách nhiệm. Khuyến khích đổi mới không có nghĩa là bỏ qua vi phạm; nhưng cũng không nên để nỗi lo trách nhiệm khiến người có năng lực né tránh những quyết định cần thiết trong phạm vi thẩm quyền.

Thực thi không phải khâu cuối cùng của chính sách. Thực thi phải được tính đến ngay từ khi chính sách hình thành và được đánh giá liên tục trong quá trình triển khai. Chỉ khi kết quả được đo bằng những thay đổi thực chất, cải cách thể chế mới có thể chuyển hóa thành năng lực phát triển.

Kinh nghiệm quốc tế: Hội nhập phải đi cùng nâng cấp năng lực

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy không có một mô hình thể chế duy nhất bảo đảm mọi quốc gia đều vượt qua bẫy thu nhập trung bình. Tuy nhiên, những nền kinh tế tiến lên trình độ phát triển cao hơn thường phải tận dụng cơ hội thị trường và hội nhập, đồng thời xây dựng năng lực công nghệ, năng lực doanh nghiệp, chất lượng nhân lực và quản trị tương xứng với những nấc thang phát triển mới.

Hàn Quốc: Nâng cấp năng lực đi cùng kỷ luật cạnh tranh. Quá trình phát triển của Hàn Quốc cho thấy vai trò của việc kết hợp chính sách công nghiệp, đầu tư cho giáo dục, phát triển công nghệ, định hướng xuất khẩu và sự lớn mạnh của doanh nghiệp trong nước. Qua nhiều giai đoạn, nền kinh tế này đã chuyển từ những hoạt động sản xuất dựa nhiều vào lao động sang các ngành có hàm lượng công nghệ và tri thức cao hơn.

Bài học quan trọng là chính sách phát triển cần tạo điều kiện để doanh nghiệp học hỏi, đầu tư và nâng cấp, đồng thời kết quả phải được kiểm nghiệm trong môi trường cạnh tranh quốc tế. Năng lực không chỉ được xác lập bằng quy mô đầu tư hay mức độ ưu tiên của chính sách, mà phải thể hiện ở khả năng tạo ra sản phẩm, công nghệ và giá trị có sức cạnh tranh.

Tuy nhiên, Hàn Quốc cũng đối mặt với khoảng cách lớn về năng suất giữa doanh nghiệp lớn và doanh nghiệp nhỏ, giữa công nghiệp chế biến, chế tạo và dịch vụ, cũng như giữa các ngành dẫn đầu công nghệ với những lĩnh vực chậm đổi mới. OECD đã chỉ ra những chênh lệch này trong đánh giá về hệ thống đổi mới của Hàn Quốc. Điều đó cho thấy phát triển năng lực quốc gia không chỉ là tạo ra một số doanh nghiệp dẫn đầu, mà phải mở rộng năng lực đổi mới và nâng cao năng suất trên diện rộng.

Bài học đối với Việt Nam không phải là sao chép mô hình công nghiệp hay cách thức tổ chức doanh nghiệp của Hàn Quốc, mà là xây dựng chính sách phù hợp để doanh nghiệp trong nước từng bước làm chủ công nghệ, nâng cấp sản phẩm và cạnh tranh trên thị trường quốc tế.

Thái Lan: Nền tảng công nghiệp chưa đủ để bảo đảm bước tiến tiếp theo.Thái Lan đã hình thành năng lực sản xuất công nghiệp và tham gia sâu vào các chuỗi giá trị khu vực, toàn cầu. Tuy nhiên, xây dựng nền tảng sản xuất chưa đồng nghĩa với việc tự động chuyển sang mô hình tăng trưởng dựa nhiều hơn vào đổi mới và năng suất.

Kinh nghiệm này gợi mở rằng nếu năng lực đổi mới, chất lượng nhân lực, khả năng phát triển doanh nghiệp và môi trường cạnh tranh không được nâng cấp tương ứng, nền kinh tế có thể gặp khó khăn trong việc hình thành những động lực tăng trưởng mới. Đối với Việt Nam, bài học là phải chủ động tạo năng lực tiếp theo ngay khi các lợi thế hiện tại vẫn còn phát huy tác dụng.

Không để hội nhập thay thế năng lực nội sinh

Bài học cho Việt Nam: Không để hội nhập thay thế năng lực nội sinh. Trong Báo cáo khảo sát kinh tế Việt Nam năm 2025, OECD nhận định khu vực doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đã đóng góp quan trọng cho tăng trưởng, nhưng liên kết cung ứng với doanh nghiệp trong nước còn hạn chế. Báo cáo cũng nhấn mạnh vai trò của giáo dục bậc cao, cạnh tranh trong các ngành dịch vụ, môi trường cạnh tranh bình đẳng và những chính sách giúp doanh nghiệp trong nước tham gia sâu hơn vào chuỗi giá trị.

Vì vậy, vấn đề đối với kinh tế nước ta không chỉ là thu hút được bao nhiêu vốn đầu tư hay tổng kim ngạch xuất khẩu tăng bao nhiêu, mà còn là năng lực nào được hình thành trong nước. Doanh nghiệp trong nước có trở thành nhà cung ứng đạt tiêu chuẩn quốc tế không? Người lao động có tích lũy kỹ năng công nghệ cao hơn không? Tri thức và công nghệ có được hấp thụ, cải tiến và ứng dụng rộng hơn không? Doanh nghiệp trong nước có tham gia vào những công đoạn có giá trị gia tăng lớn hơn không?

Nhấn mạnh những vấn đề này không phải để phủ nhận vai trò của FDI, mà nhằm nâng cao hiệu quả phát triển từ FDI, giúp lợi ích của hội nhập lan tỏa sâu hơn vào nền kinh tế trong nước.

Kinh nghiệm quốc tế cũng cho thấy thể chế phải liên tục thay đổi cùng với trình độ phát triển. Những cơ chế từng có hiệu quả trong giai đoạn mở rộng sản xuất có thể không đủ để thúc đẩy đổi mới ở giai đoạn tiếp theo. Nếu tiếp tục dựa vào những cách làm đã tạo nên thành công trước đây, Việt Nam có nguy cơ rơi vào bẫy quán tính phát triển: cơ hội vẫn hiện hữu, nguồn lực vẫn được huy động nhưng năng lực mới không hình thành đủ nhanh để mở ra quỹ đạo phát triển cao hơn.

Năm định hướng cải cách thể chế

Chuyển sang mô hình tăng trưởng kiến tạo năng lực đòi hỏi Việt Nam đổi mới đồng bộ cách thiết kế và thực thi chính sách. Mỗi chính sách, mỗi quyết định phân bổ nguồn lực và cơ chế quản lý phải được xem xét ở tính hợp lý, khả năng triển khai, năng lực phát triển mà chúng có thể tạo ra.

Thứ nhất, chuyển trọng tâm đánh giá cải cách từ hoạt động sang kết quả phát triển. Cải cách có ý nghĩa không chỉ vì đã sửa đổi văn bản hay cắt giảm thủ tục, mà vì làm thay đổi thực chất phương thức vận hành của nền kinh tế. Bên cạnh các chỉ tiêu về cải cách hành chính, cần đánh giá tác động của thể chế đến năng suất lao động, chi phí kinh doanh, chất lượng việc làm, khả năng đổi mới của doanh nghiệp, giá trị gia tăng trong nước, mức độ làm chủ công nghệ và hiệu quả sử dụng nguồn lực.

Đánh giá cần phân biệt giữa đầu vào, đầu ra và kết quả phát triển. Vốn giải ngân là đầu vào; công trình hoàn thành là đầu ra; khả năng giảm chi phí vận tải, kết nối thị trường, nâng cao năng suất và thúc đẩy hoạt động sản xuất, kinh doanh mới mới là những kết quả cần xem xét. Tương tự, số người được đào tạo chưa phản ánh đầy đủ hiệu quả nếu kỹ năng không phù hợp với nhu cầu hoặc không được sử dụng trong thực tiễn.

Các chỉ tiêu cần gắn với mục tiêu cụ thể, dữ liệu đáng tin cậy và khoảng thời gian đánh giá phù hợp. Mỗi cải cách thể chế quan trọng phải trả lời được ba câu hỏi: tạo ra năng lực gì, thông qua cơ chế nào và kết quả được kiểm chứng ra sao?

Thứ hai, đổi mới cơ chế phân bổ nguồn lực, khắc phục bệnh thành tích và hình thức. Nguồn lực quốc gia không thể được sử dụng hiệu quả nếu quyết định phân bổ bị chi phối quá nhiều bởi các chỉ tiêu dễ đạt, dễ báo cáo hoặc dễ tạo dấu ấn, trong khi hiệu quả dài hạn và năng lực phát triển chưa được đặt ở vị trí tương xứng.

Mỗi dự án đầu tư công cần được đánh giá trên cơ sở nhu cầu thực tế, phương án thay thế, lợi ích kinh tế - xã hội, chi phí vòng đời, khả năng kết nối với những hoạt động kinh tế khác và mức độ phù hợp với chiến lược phát triển. Với dự án quy mô lớn, sử dụng nguồn lực đáng kể, cần đặc biệt coi trọng phân tích chi phí - lợi ích xã hội và tính minh bạch của căn cứ lựa chọn.

Quyết định đầu tư không nên mặc nhiên được xem là đúng chỉ vì dự án có quy mô lớn, giải ngân nhanh hay mục tiêu tạo dấu ấn. Cũng không nên tiếp tục một dự án chỉ vì đã phát sinh chi phí chuẩn bị. Cần có cơ chế rõ ràng để điều chỉnh, thu hẹp hoặc dừng những dự án không còn đáp ứng yêu cầu về hiệu quả và lợi ích công.

Đổi mới tư duy phân bổ nguồn lực cũng đòi hỏi xem xét tổng thể giữa các ưu tiên phát triển. Hạ tầng giao thông, năng lượng và logistics có vai trò thiết yếu; đầu tư cho giáo dục, y tế, kỹ năng lao động, khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo cũng tạo nền tảng cho năng suất. Không nên coi hai nhóm đầu tư này là những lựa chọn đối lập, mà cần đánh giá hiệu quả và khả năng bổ trợ lẫn nhau để xác định cơ cấu đầu tư phù hợp cho cả hai nhóm.

Với đất đai, cần nâng cao hiệu quả sử dụng và minh bạch hóa quá trình giao đất, cho thuê, chuyển mục đích sử dụng; hạn chế tình trạng nguồn lực bị giữ lại trong các dự án chậm triển khai, sử dụng kém hiệu quả. Với vốn, cần tạo điều kiện để nguồn lực đến được các doanh nghiệp và hoạt động có triển vọng nâng năng suất. Với lao động, cần cải thiện cơ chế sử dụng, đào tạo lại và dịch chuyển nhân lực để kỹ năng được phát huy đúng nơi, đúng việc.

Đồng thời, phải điều chỉnh cách đánh giá thành tích của cơ quan và người đứng đầu. Nếu thành tích chủ yếu được đo bằng số dự án khởi công, số vốn giải ngân, quy mô công trình hoặc tốc độ tăng trưởng ngắn hạn, khi đó cơ chế quản trị có thể khuyến khích những mục tiêu dễ nhìn thấy hơn là những mục tiêu tạo ra năng lực bền vững. Cần chuyển thước đo thành tích từ quy mô nguồn lực được huy động và công trình được hoàn thành sang giá trị, năng suất và năng lực phát triển thực sự được tạo ra.

Thứ ba, gắn thu hút FDI với phát triển năng lực của doanh nghiệp trong nước. Việt Nam cần tiếp tục thu hút FDI có chất lượng, nhưng hiệu quả chính sách phải được nhìn nhận toàn diện hơn. Ngoài vốn đầu tư, xuất khẩu và việc làm, cần quan tâm đến đóng góp của các dự án đối với năng lực công nghệ, chất lượng nhân lực, hệ thống nhà cung ứng và khả năng phát triển sản phẩm của doanh nghiệp trong nước.

Muốn vậy, chính sách thu hút đầu tư nước ngoài cần gắn với phát triển doanh nghiệp, công nghiệp hỗ trợ, giáo dục nghề nghiệp, R&D và đổi mới sáng tạo. Nhà nước cần thúc đẩy kết nối giữa các tập đoàn đa quốc gia với nhà cung ứng trong nước; hỗ trợ doanh nghiệp trong nước đáp ứng tiêu chuẩn kỹ thuật, quản trị chất lượng và yêu cầu giao hàng; phát triển cơ sở dữ liệu về năng lực cung ứng; tạo điều kiện để doanh nghiệp trong nước tiếp cận thông tin, đào tạo và cơ hội tham gia chuỗi giá trị.

Liên kết giữa doanh nghiệp FDI và doanh nghiệp trong nước không tự hình thành chỉ bằng yêu cầu hành chính. Liên kết bền vững đòi hỏi doanh nghiệp trong nước có đủ năng lực, còn nhà đầu tư nước ngoài có động lực kinh tế để hợp tác. Vì vậy, chính sách phải đồng thời nâng cao năng lực doanh nghiệp trong nước, cải thiện môi trường cạnh tranh và tạo cơ chế kết nối hiệu quả. Đích đến là để FDI trở thành kênh thúc đẩy năng lực phát triển của nền kinh tế, chứ không chỉ là khu vực tạo ra sản phẩm và xuất khẩu.

Thứ tư, gắn chuyển đổi số và AI với tái cấu trúc các ngành kinh tế. AI, dữ liệu và công nghệ số đang mở ra khả năng thay đổi sâu sắc phương thức sản xuất, quản trị và cung ứng dịch vụ. Tuy vậy, lợi ích của chuyển đổi số không tự đến chỉ vì doanh nghiệp mua thêm phần mềm hay cơ quan nhà nước đưa thủ tục lên môi trường trực tuyến.

Thể chế cần khuyến khích ứng dụng công nghệ vào những khâu có khả năng tạo ra thay đổi lớn về năng suất, chất lượng và giá trị gia tăng. Điều đó bao gồm đổi mới quy trình sản xuất, nâng cao năng lực thiết kế, phát triển sản phẩm, quản trị chuỗi cung ứng, phân tích dữ liệu và tổ chức mô hình kinh doanh mới.

Cùng với đó, cần có môi trường pháp lý rõ ràng để doanh nghiệp thử nghiệm đổi mới trong phạm vi được kiểm soát; bảo vệ dữ liệu và quyền sở hữu trí tuệ; phát triển nhân lực số; điều chỉnh quy định khi công nghệ tạo ra những ngành kinh tế mới.

Đối với khu vực công, chuyển đổi số phải hướng tới cải thiện chất lượng dịch vụ, giảm chi phí cho người dân và doanh nghiệp, nâng cao khả năng phối hợp và chất lượng ra quyết định. Số hóa một quy trình bất hợp lý không làm cho quy trình ấy trở nên hợp lý hơn. Vì vậy, chuyển đổi số cần đi cùng tái thiết kế quy trình và đổi mới phương thức quản trị.

Mục tiêu của chuyển đổi số và AI không phải là giúp cách làm cũ vận hành nhanh hơn bằng công nghệ, mà phải tạo điều kiện để hình thành những cách làm mới hiệu quả hơn.

Thứ năm, xây dựng hệ thống thực thi có trách nhiệm và khả năng tự điều chỉnh. Mô hình tăng trưởng mới không thể được kiến tạo bằng một vài lần ban hành chính sách, mà đòi hỏi thể chế có khả năng học hỏi từ thực tiễn, phát hiện hạn chế và điều chỉnh kịp thời. Mỗi chương trình cải cách quan trọng cần có cơ chế theo dõi kết quả, đánh giá tác động và tiếp nhận phản hồi từ các đối tượng chịu tác động.

Những quy định tạo ra chi phí lớn nhưng không đem lại lợi ích tương xứng cần được sửa đổi; nhân rộng những cách làm hiệu quả; chương trình không đạt mục tiêu phải được đánh giá nguyên nhân và điều chỉnh. Điều này đòi hỏi dữ liệu thực thi chất lượng, chỉ tiêu rõ ràng và trách nhiệm giải trình minh bạch.

Đặc biệt, phải giữ vững nguyên tắc tôn trọng sự thật trong đánh giá chính sách. Nếu số liệu chỉ nhằm chứng minh nhiệm vụ đã hoàn thành thay vì phản ánh thay đổi thực chất, cơ chế phản hồi sẽ mất tác dụng và những hạn chế vẫn tiếp tục tồn tại.

Cần kết hợp trách nhiệm cá nhân rõ ràng với cơ chế phối hợp hiệu quả; khuyến khích sáng kiến có trách nhiệm nhưng không buông lỏng kỷ luật; bảo vệ người dám đổi mới đúng thẩm quyền, đúng quy định và vì lợi ích chung, đồng thời xử lý nghiêm hành vi vụ lợi hoặc cố ý vi phạm.

Năm định hướng trên cần được triển khai như một chỉnh thể thống nhất. Đánh giá cải cách bằng kết quả giúp xác định đúng mục tiêu; phân bổ nguồn lực hiệu quả tạo nền tảng cho năng lực mới; liên kết FDI mở rộng khả năng tiếp cận công nghệ và thị trường; chuyển đổi số tạo phương thức sản xuất, kinh doanh mới; thực thi có trách nhiệm bảo đảm chính sách đi vào cuộc sống. Khi những cơ chế đó được kết nối, thể chế mới có thể tác động đến nền tảng tạo ra tăng trưởng, thay vì chỉ cải thiện từng khâu riêng lẻ trong mô hình hiện hành.

Từ cải cách thể chế đến năng lực phát triển quốc gia

Vượt qua bẫy thu nhập trung bình là một quá trình chuyển đổi sâu sắc. Việt Nam cần tạo ra những năng lực mới của con người, doanh nghiệp và toàn bộ nền kinh tế, đồng thời bảo đảm các năng lực ấy đủ sức cạnh tranh trong thế giới đang thay đổi nhanh chóng bởi công nghệ, chuyển dịch chuỗi cung ứng, yêu cầu phát triển xanh và những biến động địa chính trị, địa kinh tế.

Trong quá trình đó, thể chế có vai trò quyết định đối với khả năng chuyển hóa cơ hội thành kết quả phát triển. Thể chế tốt không chỉ giúp nền kinh tế vận hành thông suốt hơn, mà còn tạo điều kiện để năng lực mới hình thành, phát triển và lan tỏa.

Vì vậy, chất lượng cải cách thể chế cần được đánh giá bằng những thay đổi thực chất: con người có phát huy tốt hơn năng lực của mình không; doanh nghiệp có đổi mới và nâng cấp nhanh hơn không; công nghệ có được hấp thụ và làm chủ tốt hơn không; nguồn lực có được phân bổ hiệu quả hơn không; nền kinh tế có tạo ra nhiều giá trị gia tăng trong nước hơn không?

Mỗi quyết định sử dụng nguồn lực cần được nhìn nhận không chỉ qua kết quả trước mắt, mà còn qua năng lực đem lại cho nền kinh tế. Mỗi dự án, chương trình đào tạo, chính sách hỗ trợ hay khoản đầu tư công chỉ thực sự có ý nghĩa khi tạo ra lợi ích tương xứng, đáp ứng nhu cầu thực tế và góp phần nâng cao năng lực phát triển. Đây là cách chuyển trọng tâm từ huy động nguồn lực sang sử dụng nguồn lực hiệu quả; từ thành tích dễ nhìn thấy sang kết quả có thể kiểm chứng; từ tăng trưởng dựa vào mở rộng đầu tư sang tăng trưởng dựa nhiều hơn vào năng suất và năng lực.

Đây cũng là cách để Việt Nam tránh bẫy quán tính phát triển. Thành công của giai đoạn trước cần được kế thừa, nhưng không thể trở thành lý do để tiếp tục dựa vào những cách làm đã bộc lộ giới hạn. Khi điều kiện phát triển thay đổi, thể chế phải mở đường cho những động lực mới, tạo cơ hội cho các chủ thể có năng lực và thúc đẩy dịch chuyển sang những hoạt động có năng suất cao hơn.

Vì thế, xây dựng thể chế kiến tạo năng lực đòi hỏi đổi mới đồng bộ cách thiết kế chính sách, phát huy năng lực con người, phân bổ nguồn lực, tổ chức thực thi và đánh giá kết quả phát triển. Mỗi cải cách cần hướng đến những thay đổi cụ thể về năng lực của nền kinh tế, đồng thời tạo điều kiện để những thay đổi ấy được duy trì và mở rộng.

Thể chế kiến tạo năng lực là nền tảng để Việt Nam mở ra quỹ đạo phát triển mới. Nhưng để quỹ đạo ấy dẫn tới mục tiêu trở thành quốc gia phát triển vào năm 2045, Đảng và Nhà nước cần xác định rõ những năng lực có tính quyết định, thứ tự ưu tiên trong chuyển đổi và cách thức tổ chức thực hiện hiệu quả. Đó là yêu cầu chiến lược tiếp theo trên hành trình từ quốc gia có thu nhập trung bình cao đến quốc gia phát triển./.

Nguyễn Bích Lâm

Nguyên Tổng cục trưởng Tổng cục Thống kê.