Tiến sĩ Vũ Thành Tự Anh: Chính sách phát triển thuận thiên thiếu nhất quán

Vị trí xây hồ chứa tại Đồng Tháp đặt gần Vườn quốc gia Tràm Chim, huyện Tam Nông, diện tích xây dựng khoảng 27.000 ha, dung tích 1,5 tỷ m3. Hồ chứa thứ hai nằm gần Khu bảo tồn thiên nhiên Lung Ngọc Hoàng (Hậu Giang) dung tích 1 tỷ m3. Từ những đề xuất này, trong bối cảnh định hướng phát triển ĐBSCL đã hoàn toàn thay đổi từ 2017 bằng Nghị quyết 120/NQ-CP của Chính phủ phát triển ĐBSCL với tinh thần “thuận thiên”, coi nước mặn, ngọt đều là tài nguyên, đảo chiều trật tự ưu tiên cơ cấu sản xuất nông nghiệp, sản xuất lúa đứng chót, sau cây ăn trái và thủy sản. Vì sao một nghị quyết được đánh giá là đột phá lớn cho ĐBSCL vẫn chưa hiệu dụng sau hơn 7 năm được ban hành?

Với mối quan tâm rộng hơn, phân tích sâu hơn về những rào cản chính sách, pháp lý, thực trạng hiện nay, Người Đô Thị có cuộc trò chuyện với TS. Vũ Thành Tự Anh (Giám đốc Trường Chính sách công và Quản lý Fulbright, giảng viên cao cấp Trường Chính sách công và Quản lý Fulbright - Đại học Fulbright Việt Nam), và ghi ý kiến của PGS-TS. Lê Anh Tuấn (giảng viên cao cấp Trường Đại học Cần Thơ); ThS. Nguyễn Hữu Thiện (chuyên gia độc lập về sinh thái ĐBSCL).

* * *

Là một nhà nghiên cứu chính sách có nhiều năm gắn bó với ĐBSCL, theo ông, trạng thái thiếu hụt nguồn cung nước ngọt đã khẩn cấp đến mức độ nào khi mà đâu đó đã xuất hiện nỗi lo tan rã vùng châu thổ?

TS. Vũ Thành Tự Anh. Ảnh: Trung Dũng

Thiếu nước ở đồng bằng là một thực tế mà chúng ta có thể cảm nhận được. Tuy nhiên, bản chất “thiếu nước” cần được minh định từ mấy khía cạnh. Một là thiếu nước gì? Đến hẹn lại lên, câu chuyện ĐBSCL thiếu nước ngọt lại trở thành chủ lưu thời sự trên nhiều phương tiện truyền thông những năm gần đây. Đúng là mùa khô năm nay có tình trạng thiếu nước sinh hoạt cục bộ, tập trung ở một số tỉnh ven biển như Cà Mau, Bạc Liêu, Trà Vinh, Sóc Trăng, Bến Tre, chứ không phải toàn bộ đồng bằng. Tuy nhiên, rút kinh nghiệm từ hai đợt hạn mặn gần đây (2016, 2020), thiệt hại của năm nay giảm đáng kể. An Giang, Đồng Tháp, Kiên Giang, Vĩnh Long không thiếu nước sinh hoạt nghiêm trọng là bằng chứng. Cũng cần nói thêm là trong mùa khô, tuy thiếu nước ngọt cho cây lúa, nhưng không hề thiếu nước cho nuôi trồng thủy sản.

Hai là nhu cầu nước ngọt phục vụ canh tác, đặc biệt là trồng lúa, mặc dù Nghị quyết 120 về phát triển bền vững ĐBSCL và thích ứng với biến đổi khí hậu (Chính phủ ban hành năm 2017) khẳng định nước ngọt, nước lợ, nước mặn đều là tài nguyên. Tuyên bố chính sách “thuận thiên” nhưng lại kêu ầm lên mỗi khi thiếu nước ngọt cục bộ thể hiện sự lúng túng, không nhất quán. Hạn mặn dẫn đến tình trạng người dân khu vực ven biển thiếu nước sinh hoạt. Nhu cầu chính đáng này cần được khu biệt (để có giải pháp chính sách) với việc đòi hỏi đủ nước để thâm canh cây lúa, tiến tới những giải pháp “nghịch thiên”, chẳng hạn như xây dựng những đại công trình trữ nước ngọt trong mùa mưa để phục vụ nhu cầu thâm canh cây lúa trong mùa khô.

Tuy đồng ý với việc cần trữ nước để giải quyết tình trạng thiếu nước ngọt cục bộ trong mùa khô, nhưng phương án trữ nước như thế nào lại là câu hỏi khác. Cần tránh việc thiếu nước cục bộ bị lạm dụng để đẩy chính sách đi theo một hướng nào đó, có thể không phản ánh đúng bản chất và không giải quyết được vấn đề, nhưng lại có lợi cho một số nhóm lợi ích.

Khía cạnh thứ ba của câu hỏi liên quan đến nguy cơ tan rã của đồng bằng. Điều này phụ thuộc chủ yếu vào chất liệu nuôi dưỡng đồng bằng, gồm phù sa và cát. Như vậy, sự tồn vong của đồng bằng không phụ thuộc vào việc xâm nhập mặn và thiếu nước ngọt cục bộ. Đói cát và phù sa chủ yếu là do những con đập ở thượng nguồn.

Đến nay, theo tôi biết, những công trình này đã giữ lại phân nửa lượng cát và phù sa đổ xuống đồng bằng. Nếu toàn bộ những dự án đập ở thượng nguồn “hoàn công”, hiện có hằng chục đập ở dòng chính và hằng trăm đập ở dòng phụ, thì trên 90% lượng cát và phù sa sẽ bị giữ lại. Bị “đói” triền miên, đồng bằng sẽ tan rã. Đây là hiểm họa đe dọa tồn vong của đồng bằng, vì vậy cần tránh nhầm lẫn, trộn lẫn nó với việc thiếu nước ngọt cục bộ và xâm nhập mặn.

Thứ tư là nỗi lo dự án kênh đào Funan-Techo dẫn nước từ dòng Mê Kông khi đi vào vận hành, gia tăng áp lực nguồn cung nước ngọt cho ĐBSCL vào mùa khô. Việc không có thông số kỹ thuật và vận hành của dự án khiến những tính toán về tác động của kênh đào buộc phải đưa ra một số giả định, rồi từ đó xây dựng các kịch bản. Những phát biểu dựa trên kết quả này cơ bản là phỏng chừng, nên đến thời điểm này, rất khó khẳng định kênh đào sẽ tác động như thế nào đến nguồn nước của đồng bằng.

Tôi nghĩ nhiệm vụ của cơ quan hoạch định chính sách, thông qua các kênh ngoại giao, thu thập dữ liệu rồi chia sẻ rộng rãi cho cộng đồng nghiên cứu trong và ngoài nước, để cộng đồng này góp sức bằng nhiều cách tiếp cận, nhiều mô hình nghiên cứu khác nhau. Nhờ vậy, chúng ta mới có điều kiện đánh giá tác động thực sự của dự án, đồng thời chủ động lên kế hoạch ứng phó.

Người dân vùng đầu nguồn Đồng Tháp mưu sinh mùa nước nổi. Ảnh: Znews

Xem ra cần một cái nhìn tổng thể về nước ở ĐBSCL…

Nhìn một cách đơn giản hóa, xâm nhập mặn ở ĐBSCL là bài toán thủy lực cơ bản: tranh chấp giữa nước ngọt và nước mặn. Trước kia đồng bằng có hai túi nước lớn gồm tứ giác Long Xuyên và Đồng Tháp Mười. Mùa lũ hằng năm, mỗi túi dự trữ khoảng 10 tỉ mét khối nước. Qua mùa khô, nước ngọt rỉ ra, đẩy lùi nước mặn. Tuy nhiên, lực đẩy từ nội vùng đã bị vô hiệu hóa bởi hệ thống kè, đê, đập xây dựng liên tục trong nhiều năm nhằm bảo vệ vùng thâm canh cây lúa… Nước mặn do vậy ùa vào, không có nước ngọt làm trung hòa bớt, mà nói như Nghị quyết 120 là không thuận thiên. Cần nhìn thẳng vào sự thật, nguyên nhân chủ yếu là do mình, chứ đừng đổ thừa cho những con đập ở thượng nguồn chặn dòng làm thiếu nước hay do biến đổi khí hậu.

Một câu chuyện nghiêm trọng nhưng ít được thảo luận hơn là nước ngầm. Khi thâm canh tăng vụ, hóa chất từ phân bón, thuốc bảo vệ thực vật làm ô nhiễm tầng nước mặt, buộc phải bơm nước ngầm lên để sử dụng cho sinh hoạt, dịch vụ và công nghiệp. Túi nước ngầm xẹp xuống, gây ra sụt lún đồng bằng. Mức sụt lún trung bình cao gấp ba lần mực nước biển dâng. Mình tự hại mình lần hai.

Như đã đề cập, các con đập thượng nguồn không chỉ giữ lại cát và phù sa, mà còn ngăn trở những loài cá trắng có tập tính di cư lên thượng nguồn vào mùa sinh sản, rồi quay trở lại hạ lưu. Nguồn lợi cá trắng cạn kiệt, đồng bằng còn lại cá đen, sinh sản tại chỗ, trong những vùng nước tù đọng… Câu chuyện này cần thảo luận rộng hơn, sâu hơn với sự góp mặt của chuyên gia trong lĩnh vực sinh thái, thủy văn…

ĐBSCL là đồng bằng trẻ trên địa cầu, hình thành cách nay 6.000 - 8.000 năm. Vùng châu thổ này tiến ra biển 50-60m/năm, tương đương khoảng 240 cây số trong suốt quá trình kiến tạo. Tuy nhiên, nhiều năm rồi, ĐBSCL không còn tiến ra biển. Mỗi năm vùng châu thổ mất hằng trăm đến cả ngàn hécta đất bởi biển tiến và sạt lở bờ sông. Bị thượng nguồn cắt giảm “khẩu phần dinh dưỡng”, “chàng trai trẻ” đồng bằng lại bị móc ruột bởi nạn khai thác cát trái phép. Đồng bằng ốm yếu là bởi nhân tai, cả bên trong lẫn bên ngoài.

Tóm lại, nước ở ĐBSCL cần được quan sát một cách tổng thể. Sức sống của ĐBSCL không chỉ là khía cạnh kinh tế, văn hóa - xã hội, mà còn phụ thuộc sự lưu chuyển của những dòng sông. Theo tôi, đây là đặc tính quan trọng nhất của ĐBSCL. Sông rạch là những động mạch chủ, còn nước là máu. Thế nhưng bao nhiêu năm qua, quá trình lưu chuyển của nước đã bị can thiệp bởi nhiều giải pháp công trình, từ ngọt hóa bán đảo Cà Mau, dẫn nước ngọt ra biển Tây, biến tứ giác Long Xuyên, Đồng Tháp Mười thành cứ điểm thâm canh lúa… Sinh mạch của đồng bằng bị chặt đứt mà nhiều nhà hoạch định chính sách lại xem đó như thành tích lớn. Tất nhiên, nói đi cũng cần nói lại, thâm canh lúa giúp đồng bằng xóa đói, giảm nghèo nhưng không thể làm người dân trồng lúa trở nên khá giả. Dòng lao động trẻ lũ lượt di cư khỏi đồng bằng chính là một minh chứng hùng hồn cho thực tế này.

Theo quy hoạch tích hợp được Thủ tướng phê duyệt (2022), ĐBSCL được chia làm 3 vùng: nước ngọt, nước lợ và nước mặn. Tùy vào đặc thù mỗi vùng mà tận dụng tự nhiên để phát triển kinh tế. Ảnh: CTV

Mạch thảo luận đã chạm tới vấn đề tồn đọng nhiều năm là chính sách an ninh lương thực. Một nghiên cứu của Viện Nghiên cứu Phát triển ĐBSCL - Đại học Cần Thơ cho hay trong giai đoạn 2012-2023, mặc dù năng suất lúa ĐBSCL đụng trần nhưng thu nhập thực tế của người trồng lúa ngày càng giảm trong khi chi phí phân bón, thuốc bảo vệ thực vật ngày càng tăng… nhưng cơ quan dân cử vẫn không lay chuyển quyết nghị giữ lại 3,5 triệu ha đất lúa (ĐBSCL được phân bổ khoảng phân nửa chỉ tiêu) đến 2030. Đầu vào áp đặt hành chính mệnh lệnh nhưng đầu ra lại thả nổi cho thị trường định đoạt vừa thiếu nhất quán, vừa không sòng phẳng với người dân được giao đất lúa. Có ý kiến cho rằng thay đổi tư duy an ninh lương thực là đòi hỏi chính đáng từ thực tiễn, còn ông nghĩ sao?

Thực ra, chủ trương chính sách đã được nêu trong Nghị quyết 120, cụ thể là “ưu tiên chất lượng hơn số lượng”. Nói vắn tắt, chỉ có giảm thâm canh lúa mới tăng được chất lượng cho hạt gạo. Hạn chế sản lượng còn là cơ sở để chúng ta tăng giá trị và giá bán gạo. Duy trì sản xuất đại trà đồng nghĩa với việc chúng ta đánh đổi suy thoái môi trường để trợ cấp cho nhiều quốc gia khác. Nghị quyết 120 cũng đã đảo chiều trật tự ưu tiên cơ cấu sản xuất nông nghiệp ở ĐBSCL. Cụ thể, sản xuất lúa đứng thứ ba, sau thủy sản và trái cây.

Trở lại tư duy an ninh lương thực, theo tôi, một trong những thiếu sót là các nhà hoạch định chính sách chỉ quan tâm đến số lượng gạo, rất khác khái niệm an ninh lương thực theo thông lệ quốc tế. Mặc dù không có một mét vuông trồng lúa nhưng Singapore lại có chỉ số an ninh lương thực cao hơn hẳn chúng ta.

Trục trặc ở chỗ an ninh lương thực theo nghĩa hiện đại không được đảm bảo ngay cả khi chúng ta là cường quốc xuất khẩu gạo đứng thứ hai thế giới. Không thuần túy là chuyện số lượng, an ninh lương thực chú trọng khả năng tiếp cận của người dân khi cần. Nhớ lại giai đoạn giãn cách xã hội mạnh nhằm kiểm soát dịch bệnh, TP.HCM cần 70 ngàn tấn gạo nhưng chỉ được cấp khoảng 20% dù sát nách vựa gạo lớn nhất thế giới.

Thực tiễn đòi hỏi thay đổi tư duy về an ninh lương thực. Chúng ta cũng không mất công sáng tạo vì thế giới đã nghĩ giùm và áp dụng từ lâu. Mục tiêu hướng tới là cải thiện thứ hạng trên bảng xếp hạng an ninh lương thực thế giới. Tiếp tục chạy theo số lượng như hiện nay sẽ kéo theo việc giữ diện tích đất lúa rồi phân bổ chỉ tiêu cho các địa phương là cách tiếp cận kế hoạch hóa tập trung, chắc chắn gây nhiều hậu họa cho tương lai.

Trong những loại cây nông nghiệp chủ lực ở Việt Nam, cây lúa không chỉ tốn nước nhất mà còn gây nhiều khí phát thải nhà kính. Đói phù sa buộc người dân phải tăng lượng phân bón, vừa ô nhiễm nước mặt như đã đề cập, vừa làm thoái hóa đất… Vài ba chục năm nữa, đồng bằng sẽ như thế nào? Ở khía cạnh xã hội, chân lấm tay bùn mà nông dân trồng lúa vẫn nghèo. Nếu không thay đổi tư duy về an ninh lương thực thì vô hình trung, cái nghèo của đồng bằng đang được kế hoạch hóa.

Thử nghiệm thành công 100 ha lúa canh tác định hướng hữu cơ tại huyện Hồng Dân, tỉnh Bạc Liêu nhen lên hy vọng nâng cấp chuỗi giá trị lúa gạo, cải thiện năng lực cạnh tranh. Trong ảnh: Nụ cười thu hoạch khi năng suất vụ lúa tôm năm 2022 đạt 7 tấn/ha. Ảnh: Thượng Tùng

Đã hơn một lần ông nhắc đến Nghị quyết 120 của Chính phủ. Nhưng sau bảy năm ban hành, dường như văn bản này vẫn đứng bên lề cuộc sống?

Tôi cho rằng Nghị quyết 120 là tốt nhất từ trước đến nay về định hướng, tầm nhìn và quan điểm phát triển chung cho ĐBSCL. Tạo ra khung khổ tốt nhưng đáng tiếc, tinh thần của nghị quyết lại không chuyển thành chính sách cụ thể để thực thi. Đến nay, tôi cũng chưa thấy cơ quan nhà nước nào công bố đánh giá toàn diện Nghị quyết 120, cái gì thực hiện được, cái gì chưa, mức độ ra sao, lý do thế nào… Cái thiếu thứ hai là những giải pháp về thể chế, nguồn lực… đi kèm.

Cái thiếu thứ ba là Nghị quyết 120 không đồng bộ hóa với nhiều chính sách khác. Chẳng hạn, nhiều phần diện tích trong khoảng 1 triệu hécta ven biển Đông và biển Tây bị xâm nhập mặn, nước lợ, không thuận lợi để sản xuất lúa nhưng người được giao đất vẫn không thể chuyển đổi mục đích sử dụng phù hợp. Nguyên nhân là toàn bộ diện tích kể trên vẫn nằm trong quy hoạch đất lúa. Tuyên bố thuận thiên nhưng nguồn lực ngân sách vẫn tiếp tục đổ vào những giải pháp cứng, chẳng hạn như công trình thủy lợi Cái Lớn, Cái Bé… Thế nên, Nghị quyết 120 nội dung rất hay, nhưng đến nay hiệu quả, hiệu lực thực thi đều kém.

Tình trạng khô hạn ở miền Tây đã diễn ra hết sức khốc liệt. Ảnh tư liệu

Nghe có vẻ như ĐBSCL đang giãy giụa trong tuyệt vọng. Liệu rằng cửa ra cho đồng bằng còn sáng, thưa ông?

ĐBSCL là vùng duy nhất trong cả nước cùng lúc đứng trước ba thách thức nghiêm trọng: kinh tế, xã hội và môi trường. Vì vậy, nếu ai đó nói rằng có “cây đũa thần”, đoan chắc một giải pháp đúng 100% cho đồng bằng thì tôi sẽ không tin. Theo tôi, việc lập một bản kế hoạch chi tiết (blue-print), dù thực hiện nghiêm túc cũng vẫn sẽ thất bại. Cách tiếp cận cứng này chỉ phù hợp khi chúng ta biết rõ quan hệ nhân - quả. Vấn đề của ĐBSCL quá phức tạp, nhiều bất trắc, đồng thời còn quá nhiều thứ mà chúng ta chưa biết. Có những đầu việc thực hiện hôm nay có thể nhiều năm sau mới biết kết quả, thậm chí cả diễn biến và kết quả đều chưa từng có tiền lệ, kéo theo những bất trắc khôn lường.

Bước đầu tiên, theo tôi, may mắn là chúng ta đã có định hướng đúng về chính sách. Nghị quyết 120 ích dụng ở khía cạnh này. Tinh thần của Nghị quyết 120 cũng đã đi vào Quy hoạch tích hợp ĐBSCL được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Bước thứ hai là thiết kế một hệ thống để triển khai định hướng xuống dưới, bảo đảm diễn giải chủ trương thành chính sách nhất quán, mạch lạc. Qua bước thứ ba là trung ương mạnh dạn cho phép chính quyền địa phương thử nghiệm chính sách phù hợp với điều kiện đặc thù của mình.

Lưu ý rằng cùng là vấn đề biến đổi khí hậu nhưng mỗi địa phương lại đối diện với thách thức khác nhau. Nên mở rộng không gian tự chủ cho địa phương sáng tạo bởi hơn ai hết, họ hiểu rõ bối cảnh, kinh tế, xã hội, văn hóa, tập quán, nguồn lực… Các viện nghiên cứu, trường đại học sẽ cùng với trung ương đánh giá quá trình thực chiến của từng địa phương. Tập hợp những bài học thành công, thất bại là cơ sở để điều chỉnh chính sách cũ hoặc ban hành chính sách mới. Lưu ý rằng vòng lặp này phải được thực hiện liên tục. Thực ra cách tiếp cận này không mới. Việt Nam từng thành công vào đầu thập niên 1980 khi bật đèn xanh cho địa phương “xé rào” trong bối cảnh tư duy kế hoạch hóa tập trung đẩy nền kinh tế đứng bên bờ vực sụp đổ, gia tăng sức ép lên tính chính danh của chính quyền.

Ngoài chính quyền địa phương, cộng đồng bản địa cũng cần được hít thở bầu không khí tự chủ. Sức mạnh của Việt Nam nằm ở tinh thần và sự cố kết cộng đồng, nhưng đáng tiếc, nhiều năm qua thành phần này đứng bên lề không gian chính sách. Thành phần thứ hai là doanh nghiệp tư nhân. Lực lượng vô cùng quan trọng này được phép xuất hiện trong không gian chính sách từ khi Đổi mới. Vai trò cơ bản của doanh nghiệp là hỗ trợ nông hộ thích nghi với những biến động thị trường và giúp tìm được đầu ra cho những giải pháp thành công.

Tôi tin đồng bằng vẫn còn cửa thoát hiểm. Có điều sự tồn vong của đồng bằng đòi hỏi một tư duy khác, một cách vận hành khác, một trách nhiệm khác từ phía Nhà nước!

Xin cảm ơn ông!

Thượng Tùng thực hiện