'Trăm điều phải có thần linh pháp quyền' - Bài 2: Vị thế cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất

Phóng viên (PV):

Xây dựng Quốc hội vững mạnh, hoạt động hiệu quả, theo ông, đâu là nội dung cần được chú trọng hơn cả?

GS, TS Nguyễn Đăng Dung: Theo tôi, trước hết cần xác định rõ chức năng chủ yếu của Quốc hội là lập pháp và giám sát để luật pháp do Quốc hội làm ra được thực thi trong thực tế. Quốc hội không thể làm thay công việc của Chính phủ, của Tòa án và các cơ quan nhà nước khác. Ngay cả trong quá trình giám sát, Quốc hội cũng không thể đưa ra những văn bản thực hiện những hoạt động thuộc chức năng, thẩm quyền của Chính phủ và Tòa án. Việc ra các quyết định liên quan đến các vấn đề quan trọng của đất nước, theo tôi, không nằm ngoài chức năng lập pháp; vì tất cả các quyết định của Quốc hội về những vấn đề như vậy phải là luật.

PV: Ông đánh giá như thế nào về quy trình xây dựng luật ở nước ta hiện nay?

GS, TS Nguyễn Đăng Dung: Làm luật không phải là một công việc đơn giản, ngay cả với những đại biểu lành nghề, chuyên nghiệp. Bởi lẽ, phạm vi lập pháp của Quốc hội là quá rộng. Do vậy, không phải bất cứ một đại biểu nào cũng có khả năng nắm vững được tất cả các dự thảo luật của Quốc hội cần phải thảo luận thông qua.

Việc làm luật phải bắt đầu các công việc nhận biết vấn đề của cuộc sống. Chỉ làm luật một khi cuộc sống cần. Phải đưa cuộc sống vào pháp luật, mà không phải là ngược lại là đưa pháp luật vào cuộc sống. Khi nhận biết được vấn đề, phải tìm ra nguyên nhân của vấn đề. Mỗi một nguyên nhân có nhiều biện pháp giải quyết. Luật pháp chỉ là biện pháp cuối cùng để giải quyết nguyên nhân của vấn đề - đó là chính sách giải quyết vấn đề. Đây là trách nhiệm cần có của cơ quan hành pháp, cơ bản là do các bộ, ngành thực hiện. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, nhiều bộ, ngành chưa dành cho hoạt động xây dựng chính sách pháp luật sự quan tâm cần thiết. Đây là nguyên nhân chính của việc các bộ, ngành chậm trễ hướng dẫn thi hành luật. Không trăn trở với vấn đề, với chính sách để giải quyết vấn đề, thì không thể xây dựng dự thảo luật tốt và hướng dẫn luật thi hành tốt được.

GS, TS Nguyễn Đăng Dung.

PV: Thời gian vừa qua, có không ít bộ luật, luật đi vào đời sống đã bộc lộ những bất cập, gây vướng mắc, khó khăn trong quá trình thực hiện. Nguyên nhân của vấn đề này do đâu, thưa ông?

GS, TS Nguyễn Đăng Dung: Như tôi đã nói, khi cuộc sống có vấn đề thì phải có nhiều cách giải quyết, ví dụ như: Động viên, cung cấp tài chính, quy phạm đạo đức… Ban hành luật chỉ là biện pháp giải quyết khi mà những biện pháp trên không giải quyết được. Mặc dù luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã có nhiều nội dung quy định dự thảo luật phải có ý kiến của người dân. Trong quy trình xây dựng luật, dự thảo luật được sửa đi sửa lại nhiều lần, rồi đánh giá tác động… nhưng luật vẫn không đi vào cuộc sống.

Có rất nhiều lý do, nhưng theo tôi, lý do căn bản nằm ở chỗ: Luật chưa đáp ứng được nhu cầu của xã hội, chưa thể hiện được sự mong đợi của người dân. Hơn nữa, chủ yếu các dự luật là do Chính phủ trình, mà lẽ đương nhiên, dự thảo luật phải thể hiện nhu cầu của hành pháp. Mà khi các bộ, ngành càng có thêm quyền năng, thì người dân càng ít tự do và càng phải xin phép nhiều hơn.

Vì vậy, khi bỏ phiếu thông qua dự thảo luật, các đại biểu Quốc hội cần phải xem xét cẩn trọng nhu cầu của xã hội, mong muốn của cử tri bầu và những tác động của dự thảo luật đến xã hội. Bên cạnh đó, vẫn còn tình trạng, sau khi đã đưa được tên dự luật vào chương trình, bộ, ngành mới tìm kiếm nội hàm chính sách cho chúng. Đây quả thực là cách làm ngược. Thẩm định về sự cần thiết của một lúc hàng chục dự luật là rất khó khăn. Trên thực tế, điều này là không thể làm được. Mà như vậy, thì rủi ro của việc hoạt động lập pháp bị tách khỏi cuộc sống thật lại càng lớn hơn.

PV: Theo ông, làm sao để nâng cao chất lượng xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, tăng cường hiệu quả thi hành?

GS, TS Nguyễn Đăng Dung: Quy trình làm luật hiện nay là, sau khi chương trình xây dựng pháp luật được thông qua, các cơ quan hữu quan mới tiến hành soạn thảo các dự luật, mà thiếu đi công đoạn phân tích chính sách cần phải làm trước ở các bộ, cơ quan ngang bộ, và phải được chính phủ thảo luận thống nhất thông qua hoặc là chí ít công việc này không được coi trọng, chỉ làm cho qua loa để đáp ứng yêu cầu của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Và các dự luật được soạn thảo xong trình ra các ủy ban tương ứng của Quốc hội để được thẩm tra. Sau khi các ủy ban thẩm tra xong thì trình ra Quốc hội.

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, các dự luật được thông qua ở hai lần đọc (theo cách gọi của các nước có nền văn hóa nghị viện), tương ứng với hai lần trình ra phiên họp toàn thể của Quốc hội. Ở lần thứ nhất, Chính phủ trình dự luật ra trước Quốc hội, ủy ban Quốc hội trình ý kiến thẩm tra của mình đối với dự luật, Quốc hội thảo luận về những vấn đề còn có ý kiến khác nhau.

Tòa nhà Diên Hồng - nơi diễn ra các kỳ họp Quốc hội. Ảnh: Văn phòng Quốc hội.

Ở lần đọc thứ hai, Ủy ban thường vụ Quốc hội trình dự luật ra trước Quốc hội, sau khi đã tiếp thu ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội và hoàn thiện dự thảo văn bản. Nếu tính cả lần đầu tiên của việc thông qua chương trình làm luật hằng năm thì cũng có thể tính tới ba lần đọc, gần như ba lần đọc của các nước phương Tây: Lần đọc thứ nhất của họ là dự luật được đưa vào chương trình, lần đọc thứ hai là việc thảo luận dự thảo ở các ủy ban, và lần thứ ba của họ là tranh luận ở phiên toàn thể và biểu quyết thông qua.

So với trước đây, việc thông qua dự luật theo hai lần đọc tương ứng với ít nhất 2 kỳ họp Quốc hội của chúng ta đã một tiến bộ và có ưu điểm so với với trước đây.

Tuy vậy, cách làm này không phải là không có vấn đề. Nếu như cách làm luật của họ phải trải qua nhiều lớp thẩm định, thì của Việt Nam lại quá đơn giản. Đây cũng là lý do dẫn đến một số luật như trên trời. Nhất là biểu hiện Chính phủ không chịu trách nhiệm cùng các chủ trương, chính sách của dự luật mà dừng hoạt động có liên quan đến lập pháp của mình khi đã trình sang cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội; việc sửa đổi, thay đổi cả chủ trương chính sách của dự luật thuộc quyền của các Ủy ban, Hội đồng và nhất là của Ủy ban thường vụ Quốc hội, làm cho một chủ trương, chính sách của đạo luật được Quốc hội thông qua không được phân tích ở công đoạn Chính phủ.

Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến luật khó được thi hành trên thực tế. Không ít dự luật đã được Quốc hội thông qua, chuẩn bị có hiệu lực đưa vào cuộc sống buộc phải dừng lại như chúng ta đã thấy thời gian qua như Bộ Luật Hình sự năm 2015.

Vai trò của Chính phủ trong hoạt động lập pháp cũng giống như trong nhiều hoạt động mang tính chất quản trị quốc gia khác. Ở đó, Chính phủ đề xuất chính sách lập pháp, soạn thảo thành văn bản trình Quốc hội thẩm định và thông qua. Tuy nhiên, chúng ta hiện nay chưa thực sự minh định rõ giữa quy trình chính sách và quy trình soạn thảo, giữa chức năng trình chính sách của Chính phủ và thẩm định chính sách của Quốc hội. Cách làm này không tạo được cho Chính phủ cơ hội giải trình và bảo vệ chính sách lập pháp trước Quốc hội.

Ngoài ra, một vấn đề nữa đặt ra trong hoạt động lập pháp của Quốc hội hiện nay đó là sự phân định không rõ ràng giữa vấn đề chính sách và vấn đề kỹ thuật. Ở nhiều nước trên thế giới, các đại biểu thường chỉ quan tâm thảo luận các vấn đề chính sách mà không đi sâu vào các vấn đề kỹ thuật, câu chữ, dấu chấm, dấu phẩy. Việc sử dụng phiên họp toàn thể để thảo luận và quyết định cả những vấn đề kỹ thuật như ở ta là rất rủi ro, mất rất nhiều thời gian và đại biểu cũng không thể thảo luận và quyết định theo đa số các vấn đề kỹ thuật được.

Bởi vậy, theo tôi cách hợp lý nhất khắc phục những vấn đề trên là nên dành cho Chính phủ quyền chủ động nhiều hơn. Chính phủ sẽ lên kế hoạch thực hiện các nhiệm vụ và định hướng xây dựng pháp luật, trình Quốc hội theo tiến độ công việc của mình. Một khái niệm chúng ta cũng nên trang bị ở đây là: Ưu tiên của hành pháp. Ưu tiên cho hành pháp là một trong những yêu cầu của cuộc sống. Chính phủ phải có quyền ưu tiên trong việc xác lập chương trình nghị sự của Quốc hội.

Tất nhiên, Chính phủ phải thực sự thấy được yêu cầu của cuộc sống, của người dân, mà không phải là yêu cầu của chính bản thân Chính phủ. Chính phủ, các bộ, các ban ngành của Chính phủ phải biết tập trung sức lực và nhất là các chuyên gia đầu ngành của mình vào công việc phân tích các yêu cầu của ngành xuất phát từ nhu cầu của cuộc sống đề những chủ trương chính sách được Chính phủ thông qua thành chính sách ưu tiên thành luật. Chính phủ phải biết bảo vệ những chủ trương chính sách đúng đắn của mình trước Quốc hội.

Và phía Quốc hội, muốn làm tốt chức năng lập pháp của mình, thì phải tăng cường hoạt động của các ủy ban và hội đồng, thu hút tất cả các đại biểu và các chuyên gia không phải đại biểu có khả năng tốt cho việc thẩm định từng dự luật của Chính phủ, biết ủng hộ từng dự luật tốt hướng tới sự phát triển quốc gia, và gạt bỏ đi những dự án luật tồi không có cơ sở cho sự phát triển bền vững của quốc gia.

PV: Trân trọng cảm ơn ông!

NHÓM PHÓNG VIÊN BÁO QUÂN ĐỘI NHÂN DÂN