Trình Chính phủ hồ sơ đề nghị xây dựng Luật Hàng không dân dụng sửa đổi

Đóng góp lợi ích to lớn cho kinh tế - xã hội

Theo Bộ GTVT, lĩnh vực hàng không là một lĩnh vực quan trọng, đã đóng góp những lợi ích kinh tế to lớn cho xã hội (ảnh minh họa)

Bộ GTVT vừa có tờ trình gửi Chính phủ hồ sơ đề nghị xây dựng Luật Hàng không dân dụng Việt Nam (sửa đổi) để thay thế Luật Hàng không dân dụng Việt Nam (HKDDVN) năm 2006 (đã được sửa đổi bổ sung bởi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hàng không dân dụng Việt Nam năm 2014).

Theo Bộ GTVT, lĩnh vực hàng không là một lĩnh vực quan trọng, đã đóng góp những lợi ích kinh tế to lớn cho xã hội thông qua việc thúc đẩy hoạt động du lịch, kinh doanh thương mại, tạo công ăn việc làm, nâng cao chất lượng cuộc sống cho người dân, tạo thu nhập cho quốc gia qua việc phát triển kết nối các vùng miền, các quốc gia trên thế giới.

Lĩnh vực hàng không Việt Nam đã có những bước phát triển mạnh mẽ trong hai thập kỷ về vận chuyển hàng không và đầu tư xây dựng cảng hàng không, sân bay. Tuy nhiên, đại dịch Covid - 19 đã làm đứt gãy đà phát triển này và đưa lĩnh vực hàng không đứng trước những cơ hội, thách thức mới về yêu cầu thay đổi cấu trúc theo hướng đa dạng hóa để đáp ứng các nhu cầu, đòi hỏi của thị trường; thay đổi về phương thức quản lý, phương thức hoạt động để phục hồi sự phát triển và tái cơ cấu nguồn lao động hàng không trình độ cao.

Ngoài ra, các tác động từ tranh chấp, xung đột quốc tế đã làm giá nhiên liệu hàng không tăng lên rất cao, một số đường bay quốc tế phải thay đổi dẫn đến chi phí vận chuyển tăng, số lượng khách quốc tế bị sụt giảm. Chưa kể, để phục hồi lĩnh vực này và đảm bảo cho nhu cầu vận chuyển, sự phát triển của ngành du lịch cần có sự đầu tư thỏa đáng vào kết cấu hạ tầng tại các cảng hàng không, sân bay để tránh tình trạng quá tải. Trước bối cảnh này, cần thiết phải có các cơ chế chính sách phù hợp để hỗ trợ, duy trì và phát triển bền vững cho lĩnh vực hàng không dân dụng.

Luật HKDDVN và hệ thống văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành từ năm 2006 đến nay cơ bản bảo đảm tương thích và chuyển hóa kịp thời các quy định, tiêu chuẩn quốc tế, từng bước khắc phục các tồn tại, hạn chế và đạt kết quả cao qua các đợt kiểm tra, đánh giá của ICAO2. Tuy nhiên, với những lần ICAO sửa đổi, bổ sung và cập nhật hệ thống quy định, tài liệu hướng dẫn và khuyến cáo thực hành (từ năm 2016), văn bản pháp lý cao nhất của hệ thống pháp luật chuyên ngành hàng không - Luật HKDDVN chưa kịp thời bổ sung, cập nhật và chuyển hóa các quy định này, như: về đội ngũ giám sát viên của Nhà chức trách hàng không; về thẩm quyền của Nhà chức trách hàng không được quyết định áp dụng các trường hợp miễn trừ; về cơ quan điều tra sự cố, tai nạn tàu bay; về nguyên tắc và các quy định nhằm thiết lập hệ thống an toàn hàng không; về quản lý tiếng ồn và khí thải…

Một số tồn tại, phát sinh

Hành khách nước ngoài tại Nhà ga T2 - Cảng hàng không Quốc tế Nội Bài. Ảnh: NIA

Sau hơn 16 năm thực hiện Luật HKDDVN cho thấy, hành lang pháp lý cho hoạt động hàng không dân dụng đã và đang dần được hoàn thiện, thể chế hóa kịp thời các chủ trương, chính sách của Đảng về phát triển lĩnh vực hàng không, đảm bảo vai trò và thế mạnh của lĩnh vực này đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; thể hiện tư duy mới trong hoạt động quản lý nhà nước; đảm bảo sự tham gia bình đẳng của các thành phần kinh tế, sự cạnh tranh lành mạnh trong lĩnh vực hàng không dân dụng, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người tiêu dùng, nâng cao chất lượng dịch vụ; tạo điều kiện thuận lợi để các doanh nghiệp ngành hàng không chủ động tham gia hội nhập vào các hoạt động hàng không dân dụng quốc tế.

Tuy nhiên, bên cạnh các kết quả tích cực đã đạt được, trong quá trình triển khai thi hành Luật HKDDVN đã xuất hiện một số tồn tại, phát sinh như về công tác quản lý nhà nước chuyên ngành về hàng không dân dụng; Về an toàn, an ninh hàng không, về cảng hàng không, sân bay, về vận chuyển hàng không…

Thời gian dự kiến trình thông qua Luật HKDDVN (sửa đổi): Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ IX (5/2025), thông qua tại kỳ họp thứ X (10/2025).

Đơn cử như về cảng hàng không, sân bay, theo quy định của Luật HKDDVN việc đầu tư xây dựng cảng hàng không, sân bay được thực hiện theo quy định của pháp luật về đầu tư, xây dựng. Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện có những vướng mắc nhất định khi lĩnh vực hàng không có những hiện trạng, đặc thù riêng đòi hỏi cơ chế phù hợp mang tính chất đặc thù để đầu tư, xây dựng, khai thác một cách hiệu quả, đồng bộ, đảm bảo nhiệm vụ quốc phòng, an ninh quốc gia khi hầu hết các cảng hàng không, sân bay đều có hoạt động lưỡng dụng giữa dân dụng và quốc phòng.

Do đó cần phải sửa đổi Luật HKDDVN để đảm bảo việc đầu tư khai thác hiệu quả kết cấu hạ tầng cảng hàng không sân bay với nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa yêu cầu quản lý, bảo vệ công trình quốc phòng và khu quân sự với yêu cầu xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo đồng bộ với dự án Luật quản lý, bảo vệ công trình quốc phòng và khu quân sự đang được Chính phủ giao Bộ Quốc phòng soạn thảo; đảm bảo các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động đầu tư, xây dựng của Luật Đầu tư, Luật Xây dựng nhưng phải phù hợp với nguyên tắc kịp thời, an ninh, an toàn, hiệu quả, đồng bộ của lĩnh vực hàng không dân trọng trong các hoạt động: xây dựng các công trình tạm tại cảng hàng không, sân bay; chấp thuận chủ trương đầu tư đối với các công trình, hạng mục công trình trong cảng hàng không, sân bay.

Ngoài ra, Luật HKDDVN chưa có sự phân định rõ ràng trong việc cấp giấy chứng nhận đăng ký, giấy chứng nhận khai thác cảng hàng không, sân bay với việc cấp các loại giấy chứng nhận đăng ký, giấy chứng nhận khai thác sân bay chuyên dùng; các tiêu chuẩn kỹ thuật xây dựng, quản lý kết cấu hạ tầng an toàn kỹ thuật, bảo vệ môi trường của sân bay chuyên dùng chưa đầy đủ, điều này dẫn đến giấy chứng nhận, giấy đăng ký khai thác sân bay chuyên dùng được cấp dựa trên các yêu cầu, chuẩn mực chung của cảng hàng không, sân bay. Luật HKDDVN cũng chưa đề cập đến thẩm quyền công bố chuyển đổi các cảng hàng không nội địa thành cảng hàng không quốc tế khi trong giai đoạn hiện nay, nhiều cảng hàng không được nâng cấp, cải tạo đáp ứng điều kiện để phục vụ chuyến bay quốc tế, đáp ứng nhu cầu phát triển mạnh mẽ của kinh tế - du lịch.

Các quy định về "doanh nghiệp cảng hàng không", "người khai thác cảng hàng không" phải rà soát, sửa đổi lại để đảm bảo quyền, nghĩa vụ của các chủ thể, đảm bảo phù hợp với thực tiễn triển khai. Các khái niệm "dịch vụ hàng không", "dịch vụ hàng không tại cảng hàng không, sân bay" cần được rà soát lại đảm bảo tính rõ ràng, thống nhất, phù hợp với thực tiễn quản lý, đặc biệt là không làm cản trở việc phát triển dịch vụ các kho hàng không kéo dài, sân bay thành phố (city air terminal), thủ tục check in ngoài sân bay (in town checkin), đáp ứng nhu cầu phát triển của nền kinh tế.

Hoặc như quy định về vận chuyển hàng không. Dịch vụ vận chuyển hàng không trong những năm qua đã có những chuyển biến nhất định về mặt chất lượng, tiệm cận đầy đủ với các quy định trong các công ước quốc tế về vận chuyển hàng không. Về mặt hành lang pháp lý, quyền và nghĩa vụ của hãng hàng không, các đơn vị cung cấp dịch vụ đã được quy định rõ trong Chương VI Luật HKDDVN. Tuy nhiên, để đảm bảo thực thi các nghĩa vụ của người vận chuyển, cần nghiên cứu bổ sung thêm các nguyên tắc khẳng định vai trò quan trọng của vấn đề chất lượng dịch vụ hàng không, các chế tài kiểm tra, giám sát, các khuyến cáo từ phía cơ quan nhà nước đối với việc cung cấp và thực hiện nghĩa vụ vận chuyển của các hãng hàng không để đảm bảo lợi ích hài hòa giữa người vận chuyển, người được vận chuyển.

Việc phát triển đội bay của các hãng hàng không Việt Nam chưa được quy định tại Luật HKDDVN, các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật. Do đó để phát triển ngành hàng không hiệu quả, bền vững, đảm bảo an toàn, an ninh hàng không phù hợp với quy hoạch phát triển cảng hàng không, sân bay, năng lực đáp ứng của kết cấu hạ tầng cảng hàng không, năng lực giám sát an toàn hàng không của Nhà chức trách hàng không cần có các quy định cụ thể hơn về kế hoạch phát triển đội bay của các hãng hàng không Việt Nam.

Theo quy định tại Điều 53 Luật HKDDVN, công tác điều phối giờ cất cánh, hạ cánh (slot) tại cảng hàng không, sân bay chỉ áp dụng đối với các chuyến bay thực hiện vận chuyển hàng không thường lệ. Về thực tiễn Việt Nam cũng như các nước trên thế giới, các cảng hàng không, sân bay ngày càng đông đúc; nguy cơ tắc nghẽn, gây chậm chuyến ngày càng lớn do các cảng hàng không tiếp nhận các loại hình chuyến bay ngày càng đa dạng (chuyến bay thường lệ, chuyến bay không thường lệ và các chuyến bay dân dụng khác). Do vậy, quy định về slot cần được sửa đổi, bổ sung để đảm bảo hoạt động khai thác tại các cảng hàng không, sân bay điều hòa, ổn định, bảo vệ quyền lợi của hành khách.

Cần thiết lập hồ sơ đề nghị xây dựng Luật HKDDVN (sửa đổi)

Phạm vi điều chỉnh của Luật HKDDVN (sửa đổi) là quy định về hoạt động hàng không dân dụng, bao gồm các quy định về tàu bay, cảng hàng không, sân bay, nhân viên hàng không, hoạt động bay, vận chuyển hàng không, an toàn hàng không, an ninh hàng không...

Theo Bộ GTVT, trước bối ảnh phát triển của ngành hàng không, các tồn tại bất cập trong quá trình thi hành Luật cũng như yêu cầu và thông lệ của quốc tế nêu trên, Luật HKDDVN (sửa đổi) cần được đưa vào Chương trình xây dựng luật với các lý do: Hoàn thiện thể chế pháp luật về hàng không dân dụng để đảm bảo các mục tiêu, định hướng phát triển đã đề ra trong văn kiện Đại hội Đảng XIII, Nghị quyết số 29-MQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương, các Nghị quyết của Chính phủ về việc phục hồi và phát triển bền vững ngành hàng không dân dụng.

Đồng thời, khắc phục các tồn tại, hạn chế sau hơn 16 năm thi hành Luật HKDDVN, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất với hệ thống pháp luật.

Ngoài ra, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế sâu rộng, góp phần triển khai hiệu quả các điều ước quốc tế, cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên.

Tên gọi của Luật được giữ nguyên là "Luật Hàng không dân dụng Việt Nam". Trong khi đó, phạm vi điều chỉnh của Luật là quy định về hoạt động hàng không dân dụng, bao gồm các quy định về tàu bay, cảng hàng không, sân bay, nhân viên hàng không, hoạt động bay, vận chuyển hàng không, an toàn hàng không, an ninh hàng không, trách nhiệm dân sự, hoạt động hàng không chung và các hoạt động khác có liên quan đến hàng không dân dụng.

Luật HKDDVN (sửa đổi) không quy định về hoạt động của tàu bay quân sự, tàu bay chuyên dụng sử dụng vào mục đích công vụ, trừ trường hợp các tàu bay này được dùng vào mục đích dân dụng hoặc những trường hợp khác được Luật HKDDVN quy định.

Quy định này kế thừa quy định của Luật HKDDVN về việc loại trừ các quy định về hoạt động của tàu bay quân sự, tàu bay chuyên dụng sử dụng vào mục đích công vụ; bỏ việc liệt kê để loại trừ các tàu bay chuyên dụng của lực lượng hải quan, công an. Tuy nhiên vẫn để mở các trường hợp "trừ trường hợp các tàu bay được dùng vào mục đích dân dụng hoặc những trường hợp khác được Luật HKDDVN quy định" để quy định về các trường hợp có yếu tố công vụ đã được quy định trong Luật như: cấp phép bay cho chuyến bay chuyên cơ nước ngoài chở khách mời của Đảng, Nhà nước…(điểm b khoản 2 Điều 81); cấp phép bay cho chuyến bay của tàu bay quân sự của Việt Nam, nước ngoài thực hiện hoạt động bay dân dụng tại Việt Nam (điểm b khoản 2 Điều 81); hoặc các hoạt động của tàu bay chuyên dụng khác có thể cần sự phối hợp điều hành về hoạt động bay hoặc sử dụng đường bay của hàng không dân dụng hoặc các hoạt động có sử dụng đến công cụ, phương tiện, nghiệp vụ trên tàu bay dân sự để làm nhiệm vụ.

Ngoài ra, Luật này không quy định về hoạt động của tàu bay không người lái và phương tiện bay siêu nhẹ.

Việc loại trừ đối tượng này ra khỏi phạm vi điều chỉnh của Luật HKDDVN là cần thiết vì: dự thảo Luật Phòng không nhân dân (do Bộ Quốc phòng chủ trì soạn thảo, dự kiến trình Quốc hội cho ý kiến vào tháng 02/2024) đã xác định đối tượng tàu bay không người lái và phương tiện bay siêu nhẹ thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Phòng không nhân dân (Điều 1); đồng thời dự thảo Luật Phòng không nhân dân đã bãi bỏ các quy định về phân loại tàu bay không người lái và phương tiện bay siêu nhẹ, các trách nhiệm quản lý của Bộ Quốc phòng đối với tàu bay không người lái và phương tiện bay siêu nhẹ tại Luật HKDDVN (khoản 2 Điều 21, khoản 2 Điều 27; điểm b khoản 2 Điều 81) để chuyển hóa sang Luật Phòng không nhân dân.

Năm 2023, tổng thị trường vận chuyển hành khách bằng đường hàng không xấp xỉ 74 triệu lượt, tăng 34,5% so với năm 2022, giảm 7,4% so với năm 2019 (thời điểm trước dịch Covid-19). Trong đó, vận chuyển quốc tế đạt 32 triệu khách, tăng 1,7 lần so năm 2022 và bằng 77% so với năm 2019; vận chuyển nội địa đạt 42 triệu khách, giảm 3% so với năm 2022 và tăng 12% so với năm 2019.

Tổng sản lượng hành khách thông qua các cảng hàng không năm 2023 ước đạt 113,9 triệu khách, tăng 15,5% so với cùng kỳ năm 2022; trong đó, sản lượng khách quốc tế đạt 32,7 triệu khách, tăng 170,6% so với cùng kỳ năm 2022; khách nội địa đạt 81,2 triệu khách, giảm 6,1% so với năm 2022.

Trên cơ sở đánh giá khả năng cung ứng của các hãng hàng không Việt Nam, dự kiến năm 2024, sản lượng vận chuyển hành khách ước đạt 80,3 triệu khách (tăng 7,1% về hành khách so với năm 2023). Trong đó, hành khách nội địa là 38,5 triệu khách (giảm 10,5% so với năm 2023), hành khách quốc tế là 41,8 triệu khách (tăng 30,6% so với năm 2023).

Hiện tại có 63 hãng hàng không nước ngoài và 5 hãng hàng không Việt Nam khai thác thị trường quốc tế với 169 đường bay quốc tế thường lệ và thuê chuyến kết nối 28 quốc gia, vùng lãnh thổ Bắc Mỹ, Châu Âu, Trung Đông, châu Á và Châu Phi đến các điểm của Việt Nam là Hà Nội, Đà Nẵng, TP. HCM, Cam Ranh, Phú Quốc, Đà Lạt.

M. Thành