Tự chủ đại học còn rất chậm, vì sao?

Tự chủ được xem là hệ giải pháp có cấu trúc chặt chẽ hướng đến việc cải thiện môi trường giáo dục để nâng cao chất lượng dạy và học; là con đường để tìm kiếm phương cách thúc đẩy sự xuất sắc trong học thuật, trong quản lý tài chính, và trong quản trị của các cơ sở giáo dục đại học. Trong cải cách giáo dục đại học, xu thế chung là trao quyền tự chủ cho các trường đại học.

Tự chủ đại học ở nước ta đã được khởi động từ nhiều năm nay nhưng tiến triển còn rất chậm, tồn tại nhiều vướng mắc. Trong cả giới quản lý lẫn học thuật vẫn còn nhầm lẫn giữa trao quyền tự chủ cho trường đại học với việc nhà nước phân quyền cho cơ sở cùng với đòi hỏi cơ sở phải tự túc về tài chính. Do đó có rất nhiều vấn đề cần được làm rõ, bắt đầu từ quan niệm chủ sở hữu của trường đại học.

Các hình thức sở hữu trong giáo dục đại học

Trao đổi với Tạp chí điện tử Giáo dục Việt Nam, Tiến sĩ Lê Viết Khuyến – Phó Chủ tịch Hiệp hội Các trường đại học, cao đẳng Việt Nam cho biết, Nhà nước đã có một hành lang pháp lý gắn việc đầu tư với một số loại hình sở hữu tài sản để thu hút người dân tham gia hoạt động xã hội hóa nhằm phát triển giáo dục đại học.

Theo Tiến sĩ Lê Viết Khuyến, có nhiều vấn đề cần được làm rõ về tự chủ đại học, bắt đầu từ quan niệm chủ sở hữu của trường đại học.

Trước năm 2015, theo Bộ Luật Dân sự 2005, Việt Nam có 4 hình thức sở hữu cơ bản.

Thứ nhất là sở hữu Nhà nước. Từ sau năm 1975 các cơ sở giáo dục đại học trong cả nước chỉ có một hình thức sở hữu duy nhất là sở hữu Nhà nước (theo Điều 200 Bộ Luật Dân sự 2005). Các trường đều chịu quản lý trực tiếp của một cơ quan nhà nước, thường được gọi là “Cơ quan/Bộ chủ quản”.

Thứ hai là sở hữu tập thể. Đầu những năm 90, một số trường đại học dân lập ra đời theo sáng kiến của các nhà giáo, nhà khoa học. Trước nhu cầu bức thiết của công tác quản lý, đầu năm 1994 Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo ký ban hành quy chế tạm thời đại học dân lập “với mục đích không kinh doanh, không vụ lợi cá nhân. Kinh phí hoạt động thường xuyên của trường đại học dân lập chủ yếu từ các nguồn ngoài ngân sách Nhà nước” (QĐ 196/TCCB ngày 21/1/1994 của Bộ Giáo dục và Đào tạo).

Sáu năm sau, Thủ tướng chính thức ban hành Quy chế Trường đại học dân lập nói rõ “huy động các nhà giáo, nhà đầu tư cùng đóng góp công sức, kinh phí và cơ sở vật chất” và đồng thời tuyên bố “ Tài sản của trường thuộc quyền sở hữu tập thể của những người góp vốn đầu tư, các giảng viên, cán bộ và nhân viên nhà trường” (Điều 208 Bộ Luật Dân sự 2005); “Tài sản của trường đại học dân lập sau khi trừ phần vốn góp của tập thể, cá nhân và phân chia cho các hoạt động của trường, kể cả trả lãi vốn vay, vốn góp, là tài sản không chia thuộc sở hữu tập thể của nhà trường” (QĐ 86 QĐ-TTg 18/7/2000).

Thứ ba là sở hữu chung của cộng đồng. Đến năm 2005, Luật Giáo dục 2005 định nghĩa lại: “Trường dân lập do cộng đồng dân cư ở cơ sở thành lập, đầu tư xây dựng cơ sở vật chất và bảo đảm kinh phí hoạt động”. Đối chiếu với Bộ Luật Dân sự (Điều 220) thì tài sản của trường dân lập (theo Luật Giáo dục 2005) thuộc sở hữu chung của cộng đồng.

Tuy nhiên Nghị định 75/2006/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Giáo dục 2005 không cho phép lập các trường dân lập ở khu vực giáo dục đại học dẫn tới Quyết định 122/2006/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ quy định các trường đại học dân lập phải chuyển qua loại hình trường đại học tư thục. Tám năm sau loại hình trường do cộng đồng đầu tư lại được nhắc trở lại ở Nghị quyết 29-NQ/TW của Ban chấp hành trung ương Khóa XI.

Thứ tư là sở hữu tư nhân. Từ năm 2005, Nhà nước cho phép tổ chức, cá nhân góp vốn, “đưa tài sản vào nhà trường để thành chủ sở hữu của nhà trường” (QĐ 14/2005/QĐ-TTg và QĐ 61/2009/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ). Theo Bộ Luật Dân sự 2005, những trường này có tài sản thuộc sở hữu tư nhân(Điều 211).

Từ năm 2015 đến nay, theo Bộ Luật dân sự 2015, khái niệm về các hình thức sở hữu đã có sự thay đổi rất lớn. Theo bộ luật này, trong lĩnh vực giáo dục đại học có thể chia ra 3 hình thức sở hữu.

Thứ nhất, là sở hữu toàn dân (theo Điều 197 Bộ Luật dân sự 2015). Sở hữu toàn dân bao gồm “ đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời... và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý”. Rõ ràng với loại sở hữu này, cộng đồng xã hội (tức toàn dân) là chủ sở hữu, còn Nhà nước chỉ là “đại diện cho chủ sở hữu”:

Như vậy, tất cả các cơ sở giáo dục đại học lâu nay thuộc sở hữu Nhà nước (trường công lập) nay phải chuyển sang sở hữu toàn dân lấy cộng đồng xã hội là chủ sở hữu.

Thứ hai là sở hữu riêng (theo Điều 205 Bộ Luật dân sự 2015). Sở hữu riêng là sở hữu “của một cá nhân hoặc một pháp nhân”. Theo định nghĩa này, chủ sở hữu của sở hữu riêng chỉ có thể là một cá nhân hoặc một pháp nhân. Trong giáo dục đại học, các cơ sở giáo dục đại học chỉ do một cá nhân hoặc một pháp nhân (thí dụ một công ty, tập đoàn, hội đoàn) đầu tư thành lập, bất kể thuộc diện công lập hay tư thục, đều thuộc về sở hữu riêng.

Thứ ba là sở hữu chung (theo Điều 207 Bộ Luật dân sự 2015). Sở hữu chung là “sở hữu của nhiều chủ thể đối với tài sản”. Các chủ thể tham gia vào sở hữu chung có thể mang thuộc tính công, thuộc tính tư, hoặc lẫn lộn cả công lẫn tư.

Có 2 dạng sở hữu chung cơ bản là sở hữu chung theo phần và sở hữu chung hợp nhất.

Sở hữu chung theo phần là “sở hữu chung mà trong đó phần quyền sở hữu của mỗi chủ sở hữu được xác định đối với tài sản chung “ (Điều 209). Theo định nghĩa này, chủ sở hữu trong dạng sở hữu này chính là các chủ thể đầu tư. Trong giáo dục đại học, các cơ sở giáo dục đại học thuộc diện sở hữu này có thể là các trường đại học tư thục ( nhiều thành viên đầu tư) hoặc trường đại học bán công (hợp tác công tư).

Sở hữu chung hợp nhất là “sở hữu chung mà trong đó, phần quyền sở hữu của mỗi chủ sở hữu chung không được xác định đối với tài sản chung” (Điều 210). Theo định nghĩa này, chủ sở hữu ở đây cũng chính là các chủ thể đầu tư nhưng khác với dạng sở hữu theo phần, họ có quyền, nghĩa vụ ngang nhau đối với tài sản thuộc sở hữu chung. Trong giáo dục đại học, các cơ sở giáo dục đại học dân lập đều thuộc dạng sở hữu này.

Điều đáng lưu ý là theo Điều 210 Bộ Luật dân sự 2015 sở hữu chung hợp nhất lại được chia thành 2 dạng: có thể phân chia và không thể phân chia. Có thể thấy hầu hết các trường đại học dân lập của Việt Nam trước đây đều hoạt động theo kiểu sở hữu chung hợp nhất có thể phân chia này.

Bộ luật dân sự 2015 cũng quy định một số biến thể của sở hữu chung như là sở hữu chung của cộng đồng (trường dân lập theo định nghĩa của Luật giáo dục 2005, Nghị quyết 29,…) sở hữu chung của các thành viên gia đình (trường gia đình), sở hữu chung của vợ chồng, sở hữu chung hỗn hợp.

Trong các loại sở hữu đặc thù này, rất đáng quan tâm là sở hữu chung hỗn hợp là “sở hữu đối với tài sản do các chủ sở hữu thuộc các thành phần kinh tế khác nhau” (Điều 215). Loại hình sở hữu này trong tương lai gần ở Việt Nam sẽ rất phát triển do phù hợp với chủ trương đẩy mạnh hợp tác công – tư của Đảng và Nhà nước.

Trường đại học có quyền tự chủ khi hội đồng trường được trao quyền

Theo Tiến sĩ Lê Viết Khuyến, chủ sở hữu tài sản của mọi hình thức sở hữu đã được xác lập tại Bộ Luật Dân sự. Tuy nhiên, khái niệm này từ sau năm 2015 đã có sự thay đổi rất cơ bản đối với các tài sản công.

Trước năm 2015, các tài sản công đều thuộc sở hữu nhà nước. Bộ Luật Dân sự 2005 khẳng định “Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam thực hiện quyền chủ sở hữu” đối với tài sản loại này (Điều 201).

Từ năm 2015 đến nay, theo Bộ Luật dân sự 2015, các tài sản công thuộc sở hữu toàn dân. Do đó, chủ sở hữu của các tài sản thuộc sở hữu toàn dân sẽ phải là cộng đồng xã hội, còn Nhà nước chỉ đóng vai trò đại diện cho chủ sở hữu để thực hiện quyền của chủ sở hữu (các Điều 197, 198).

Để thực hiện quyền của chủ sở hữu, chủ sở hữu có thể trực tiếp nắm, cũng có thể ủy quyền cho một pháp nhân hoặc cá nhân nào đó làm đại diện.

Đối với các chủ thể giáo dục đại học công lập, chủ sở hữu (toàn dân) có thể chọn một cơ quan Nhà nước (Các Điều 197, 198 Bộ Luật Dân sự 2015) hoặc có thể chọn Hội đồng trường để đại diện cho mình (Điều 16 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật giáo dục đại học quy định “Hội đồng trường của trường đại học công lập là tổ chức quản trị, thực hiện quyền đại diện của chủ sở hữu và các bên có lợi ích liên quan”). Trường hợp đầu tương ứng với định chế cơ quan chủ quản, trường hợp sau tương ứng với định chế hội đồng. Tuy nhiên chỉ trong trường hợp chủ sở hữu chọn Hội đồng trường để đại diện cho mình thì trường đại học mới thực sự có quyền tự chủ.

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học cũng chỉ rõ đối với khu vực giáo dục đại học ngoài công lập “Hội đồng trường của trường đại học tư thục, trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận là tổ chức quản trị, đại diện cho nhà đầu tư và các bên có lợi ích liên quan” (Điều 17).

Đến đây, có thể nhận thấy quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học (cả công lẫn tư) chỉ có được khi chủ sở hữu chấp nhận trao quyền đại diện cho Hội đồng trường.

Trong giáo dục đại học, Hội đồng trường là “tổ chức thực quyền cao nhất trong một cơ sở giáo dục đại học”, như Nghị quyết 19-NQ/TW Ban chấp hành Trung ương Khóa 12 đã khẳng định.

Mặt khác, Hội đồng trường lại đại diện cho chủ sở hữu nên thành phần của Hội đồng trường phải do chủ sở hữu lựa chọn. Về thành phần, thông thường Hội đồng trường có 2 nhóm thành viên: nhóm đại diện cho quyền lợi của chủ sở hữu và nhóm đại diện cho cộng đồng xã hội (để mở rộng dân chủ).

Chỉ trong trường hợp cơ sở giáo dục đại học thuộc sở hữu toàn dân thì 2 nhóm này mới nhập làm một. Vì các quyết định của Hội đồng trường tuân theo nguyên tắc đa số nên lẽ thường tình nhóm đại diện cho quyền lợi của chủ sở hữu phải chiếm đa số. Tuy nhiên, trong trường hợp chủ sở hữu tự nguyện từ bỏ lợi ích của mình (cả về tài chính lẫn quyền lực) thì trong thành phần của Hội đồng trường chỉ còn nhóm thứ 2 đại diện cho cộng đồng xã hội. Đây là trường hợp của trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận.

Do đó, cơ cấu nhân sự và phương thức làm việc của Hội đồng trường phụ thuộc loại hình sở hữu của các cơ sở giáo dục đại học.

Luật 34/2018/QH14(Điều 7) quy định chỉ có 2 loại hình cơ sở giáo dục đại học là trường đại học công lập và trường đại học tư thục (bao gồm cả trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận). Tuy nhiên nếu căn cứ vào tính đa dạng về loại hình sở hữu, chủ sở hữu và đại diện chủ sở hữu như đã nêu ở Bộ Luật Dân sự 2015 thì Việt Nam từ trước tới nay và trong tương lai gần có thể có nhiều loại hình cơ sở giáo dục đại học hơn.

Luật 34/2018/QH14 tại các Điều 16, 17 và 18 quy định chung chung thành phần nhân sự Hội đồng trường của 2 loại hình trường đại học công lập và tư thục. Tuy nhiên để có được một Hội đồng trường “đích thực”, "hữu hiệu” thì thành phần nhân sự và phương thức làm việc của nó cần được tính toán cụ thể hơn .

Phạm Minh