Từ quản lý địa giới đến quản trị không gian - gợi mở cho Luật Phát triển đô thị

Không gian hành chính không thể giới hạn tư duy phát triển

Tại Hội nghị Trung ương 3, Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Tô Lâm nhấn mạnh: “Không gian hành chính không thể giới hạn tư duy phát triển”; đất đai, biển, đô thị, hạ tầng, tài nguyên và dữ liệu cần được nhìn trong một chỉnh thể. Đây không chỉ là yêu cầu điều chỉnh quy hoạch, mà là một bước chuyển về tư duy quản trị.

Nhà nước cần địa giới hành chính để xác lập thẩm quyền và trách nhiệm quản lý. Nhưng tự nhiên và nền kinh tế không vận hành theo những ranh giới ấy. Dòng sông, ngập lụt, sụt lún, ô nhiễm, logistics hay chuỗi cung ứng đều có thể vượt khỏi phạm vi từng địa phương quản lý. Vì vậy cần phân biệt: địa giới hành chính xác định ai quản lý ở đâu; còn không gian chức năng xác định phải quản trị vấn đề trong không gian nào. Đó chính là bản chất của quản trị không gian (spatial governance).

TP. Hồ Chí Minh hướng tới trở thành siêu đô thị châu Á - Thái Bình Dương. Ảnh: T.Liệu

Luật Phát triển đô thị nên tiếp cận “Vùng không gian sinh thái - kinh tế” trước hết như một tư duy quản trị, không phải một cấp hành chính mới hay một loại quy hoạch mới. Vùng được nhận diện bởi các quan hệ chức năng giữa hệ sinh thái, lưu vực, tài nguyên, dân cư, hạ tầng và hoạt động kinh tế; những dòng tương tác này có thể vượt địa giới hành chính.

Lưu vực sông là ví dụ rõ nhất: thay đổi sử dụng đất ở thượng nguồn có thể ảnh hưởng đến nguồn nước và rủi ro ở hạ lưu; rừng đầu nguồn hay rừng ngập mặn cũng tạo ra giá trị vượt xa nơi chúng hiện diện. Lịch sử hình thành nhiều đô thị lớn, trong đó có Thăng Long và Gia Định, cũng cho thấy mối quan hệ chặt chẽ giữa không gian cư trú - kinh tế với hệ thống sông nước.

Vì vậy, “sinh thái - kinh tế” là hai mặt của cùng một hệ thống phát triển. Tăng trưởng phải đặt trong giới hạn và sức chịu tải của hệ sinh thái; bảo vệ sinh thái phải gắn với sinh kế và nhu cầu phát triển. Cách tiếp cận này chuyển câu hỏi từ “địa phương có gì?” sang “hệ thống vận hành như thế nào và một quyết định ở nơi này sẽ tác động đến đâu?”.

TP. Hồ Chí Minh - mở rộng địa giới là chưa đủ

TP. Hồ Chí Minh mới kết nối trong cùng một không gian hành chính các vùng công nghiệp, đô thị, dịch vụ, sân bay, cảng biển, rừng ngập mặn và không gian biển. Nhưng mở rộng địa giới chưa đồng nghĩa với việc toàn bộ không gian chức năng của thành phố đã nằm trong ranh giới mới. Vì vậy, địa giới mới cần được nhìn đồng bộ với không gian chức năng của TP. Hồ Chí Minh và các tỉnh, thành phố xung quanh.

An ninh nguồn nước của TP. Hồ Chí Minh gắn với toàn lưu vực sông Đồng Nai - Sài Gòn. Các hệ sinh thái thượng nguồn ảnh hưởng trực tiếp đến nguồn nước và môi trường thành phố. Sân bay Long Thành là một cấu phần đặc biệt quan trọng của mạng lưới hàng không và logistics vùng Đông Nam Bộ. Dòng hàng hóa từ Tây Nguyên, Đông Nam Bộ và Tây Nam Bộ kết nối với hệ thống logistics đường bộ, đường thủy, hàng không và cảng biển quy mô vùng. Cần Giờ lại thuộc một hệ thống cửa sông - rừng ngập mặn - ven biển rộng hơn nhiều so với ranh giới của riêng một địa phương.

Dưới lăng kính hành chính, không gian này thuộc nhiều đơn vị khác nhau; nhưng dưới lăng kính địa không gian, đó là một chuỗi tương tác liên tục: rừng đầu nguồn → lưu vực Đồng Nai - Sài Gòn → vùng công nghiệp - đô thị → hệ thống sông rạch → Cần Giờ - Cái Mép/Thị Vải → cửa biển và không gian biển.

Đây chính là một Vùng không gian sinh thái - kinh tế theo nghĩa chức năng. Khi đó, câu hỏi của quản trị không còn chỉ là “Trong địa giới của tôi, dự án này được đặt ở đâu?”, mà phải là: “Quyết định tại vị trí này sẽ tạo ra lợi ích, chi phí và rủi ro gì đối với toàn bộ hệ thống không gian liên quan?”.

Đó chính là bước chuyển từ quản lý địa giới sang quản trị không gian.

Không gian chức năng + Dữ liệu nhất thống + Thể chế điều phối

Luật Phát triển đô thị đang hướng tới quản trị đô thị hiện đại và kiến tạo phát triển. Vì vậy, Luật không chỉ cần trả lời “trao thêm quyền gì cho đô thị”, mà còn phải trả lời “đô thị sử dụng quyền đó để quản trị không gian theo tư duy nào?”. Muốn vậy, ba thành tố - không gian chức năng, dữ liệu và thể chế điều phối - cần được thể hiện rõ và thống nhất trong Luật.

Thứ nhất, Luật cần bổ sung nguyên tắc quản trị theo không gian chức năng, trong đó tư duy “Vùng không gian sinh thái - kinh tế” giúp nhận diện và tổ chức các vấn đề xuyên địa giới. Phạm vi quản trị phải phù hợp với phạm vi vận hành thực tế của vấn đề, không mặc nhiên dừng tại đường biên hành chính.

Thứ hai, “nhất thống” không có nghĩa là gom mọi dữ liệu vào một chỗ, mà là bảo đảm dữ liệu toàn vẹn, nhất quán, liên thông và cùng phản ánh một thực tại không gian thống nhất. SDI, tiêu chuẩn mở OGC/ISO, GEOINT và Digital Twin là những nền tảng kỹ thuật phục vụ yêu cầu đó.

Thứ ba, với những vấn đề vượt địa giới, phải xác định rõ ai có quyền quyết định, quyết định dựa trên dữ liệu và căn cứ nào, trách nhiệm được phân định ra sao; đồng thời phải có cơ chế xử lý xung đột lợi ích giữa các địa phương, ngành và chủ thể liên quan.

Quản trị không gian chỉ thực sự có ý nghĩa khi giúp đô thị phát triển phù hợp với điều kiện tự nhiên, nâng cao khả năng thích ứng, chống chịu và phục hồi, đồng thời bảo đảm lợi ích của phát triển được phân bổ hài hòa giữa các khu vực và cộng đồng. Điều quan trọng không chỉ là tiếp tục mở rộng quỹ đất, khai thác giá trị đất đai, đầu tư thêm hạ tầng hay huy động thêm nguồn vốn, mà là năng lực hiểu đúng, tổ chức đúng và quản trị tốt không gian phát triển.

Luật Phát triển đô thị là cơ hội quan trọng để thể chế hóa tư duy đó trong lĩnh vực tác động trực tiếp đến không gian sống của người dân, chuyển từ tư duy quản lý và khai thác đất đai sang tư duy quản trị không gian, trong đó giá trị phát triển được nhìn trong mối quan hệ tổng thể giữa sinh thái, kinh tế, hạ tầng và con người.