Vì sao nên coi các đô thị trực thuộc tỉnh là cấp chính quyền cơ sở?

Một trong những định hướng cải cách thể chế đang được nghiên cứu hiện nay là tổ chức lại chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp - cấp tỉnh và cấp cơ sở thông qua việc bỏ cấp chính quyền huyện. Đây là chủ trương đúng đắn nhằm tinh gọn bộ máy, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị địa phương.

Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là: Nếu bỏ cấp huyện, thì các đô thị trực thuộc tỉnh - vốn đang là đơn vị hành chính cấp huyện sẽ ra sao? Có nên "xóa bỏ" chúng và thay thế bằng một hệ thống các phường trực thuộc tỉnh? Liệu mô hình đó có khả thi và hiệu quả không hay chuyển các thành phố này thành các đơn vị chính quyền cơ sở sẽ vừa tinh gọn được bộ máy, vừa nâng cao được hiệu lực, hiệu quả quản trị?.

Đây là những câu hỏi cần được trả lời trong quá trình thể chế hóa chủ trương của Đảng về việc xây dựng hệ thống chính quyền địa phương hai cấp.

Thành phố không thể chỉ là tập hợp các phường

Trong khi việc bỏ cấp huyện ở khu vực nông thôn được xem là hợp lý do các xã có thể sáp nhập lại, nhu cầu quản trị không quá phức tạp, thì ở khu vực đô thị, việc nhập các phường để hình thành "chính quyền cơ sở mới" thay cho cấp thành phố là một cách làm không phù hợp với bản chất và yêu cầu quản trị đô thị hiện đại.

Khác với nông thôn, đô thị là một chỉnh thể liên thông, vận hành như một hệ thống tích hợp cao về hạ tầng kỹ thuật, giao thông, môi trường, cấp thoát nước, dịch vụ công và chuỗi giá trị kinh tế. Một không gian đô thị như vậy đòi hỏi phải có một cấp chính quyền điều phối tổng thể, có tư cách pháp lý, tự chủ nguồn lực và năng lực tổ chức tương xứng.

Ngay cả khi các "chính quyền cơ sở" mới được hợp nhất từ các phường được trao quyền rất mạnh, thì việc chia nhỏ như vậy vẫn không đáp ứng được yêu cầu điều hành một đô thị liên thông, đồng bộ. Bởi lẽ, đô thị là một hệ thống liên kết, không thể để từng đơn vị cơ sở quyết định quy hoạch, hạ tầng hay môi trường theo cách rời rạc.

Thực tiễn các đô thị Việt Nam

Thành phố Thủ Đức với hơn 1,2 triệu dân và GRDP năm 2023 đạt trên 12 tỷ USD và đang được kỳ vọng là cực tăng trưởng đổi mới sáng tạo và trung tâm tài chính, công nghệ của TP.HCM. Nếu xóa cấp thành phố và chia nhỏ Thủ Đức thành vài phường tách biệt, thì toàn bộ tầm nhìn chiến lược, khả năng phối hợp quy hoạch, hạ tầng, giao thông và thu hút đầu tư sẽ bị triệt tiêu.

Thành phố Thủ Đức được kỳ vọng là cực tăng trưởng đổi mới sáng tạo và trung tâm tài chính, công nghệ của TP.HCM. Ảnh: Hoàng Hà

Thành phố Hạ Long với hơn 300.000 dân và đón hơn 8 triệu lượt khách du lịch/năm không thể quản lý hiệu quả chỉ bằng một số "chính quyền cơ sở" hợp nhất từ các phường. Bảo vệ Vịnh Hạ Long, tổ chức du lịch quốc tế, điều phối hạ tầng ven biển, kiểm soát môi trường đều đòi hỏi một chính quyền đô thị có tự chủ.

Thành phố Vinh với khoảng 550.000 dân, là trung tâm vùng Bắc Trung Bộ - không thể giao toàn bộ trách nhiệm quy hoạch, điều phối logistic, phát triển kinh tế số cho một số các phường.

Những trường hợp trên chứng minh rõ: Dù có trao quyền mạnh đến đâu cho các đơn vị cơ sở hợp nhất từ phường, thì vẫn không thể thay thế vai trò điều phối tổng thể của chính quyền thành phố. Mà trên cả nước chúng ta đang có gần 100 thành phố như vậy. Đây là 100 đầu tàu với hàng triệu mã lực dẫn dắt và thúc đẩy phát triển.

Giải pháp phù hợp để thể chế hóa chủ trương của Đảng

Để thể chế hóa chủ trương của Đảng về việc xây dựng chính quyền địa phương hai cấp (tỉnh và cơ sở), đồng thời bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản trị địa phương, giải pháp chính sách là chuyển các thành phố trực thuộc tỉnh thành cấp chính quyền cơ sở.

Khi chuyển thành chính quyền cơ sở, không gian thể chế của các thành phố sẽ không bị phá vỡ. Trong lúc đó, chủ trương xây dựng chính quyền địa phương hai cấp của Đảng vẫn được triển khai hiệu quả.

Đồng thời, để thực hiện được chủ trương này, các phường nên được tổ chức lại thành các văn phòng hành chính thuộc thành phố, không cần tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân riêng.

Bài học quốc tế: Không ai bỏ thành phố như một cấp chính quyền

Một điều rất đáng chú ý là: Trong lịch sử cải cách hành chính ở các quốc gia phát triển, không có quốc gia nào thực sự xóa bỏ thành phố như một cấp chính quyền có thẩm quyền độc lập. Dù tiến hành tái cấu trúc quy mô lớn, các nước đều duy trì và thậm chí tăng cường vai trò của chính quyền thành phố như một thiết chế không thể thiếu trong quản trị đô thị hiện đại.

Trên thế giới, thành phố thường được tổ chức như một cấp chính quyền cơ sở, bất kể quy mô dân số lớn hay nhỏ. Điều này nhằm bảo đảm bộ máy quản trị tinh gọn, gần dân và linh hoạt trong điều hành.

Trường hợp điển hình là thành phố Paris (Pháp) - một đô thị có hơn 2 triệu dân. Dù vậy, Paris vẫn chỉ là một cấp chính quyền cơ sở, trực thuộc vùng Île-de-France (cấp vùng) và Nhà nước Pháp (cấp trung ương). Thành phố có Hội đồng thành phố (tương tự Hội đồng nhân dân), Thị trưởng (tương tự Chủ tịch Ủy ban nhân dân). Dưới Paris có các quận (arrondissements), nhưng đây chỉ là các đơn vị hành chính, không có chính quyền độc lập. Tất cả quyền lực hành chính và quyết định đều tập trung ở Hội đồng thành phố và Thị trưởng Paris - tức cấp chính quyền cơ sở.

Berlin (Đức) là một thành phố đồng thời là bang, nhưng về mặt hành chính, các quận trực thuộc không có chính quyền độc lập, mà chỉ là đơn vị hành chính của thành phố.

Tokyo (Nhật Bản) với gần 14 triệu dân, được chia thành các khu hành chính đặc biệt (special wards), nhưng mỗi khu này chỉ thực hiện một số chức năng hành chính, còn toàn bộ quyền lực chính quyền thuộc về Tokyo Metropolitan Government - cấp chính quyền cơ sở.

Những ví dụ trên cho thấy, quy mô dân số lớn không làm phát sinh nhu cầu duy trì cấp chính quyền trung gian. Trái lại, việc thiết lập thành phố là cấp chính quyền cuối cùng trong hệ thống chính quyền địa phương là một cách để tinh gọn bộ máy, tránh chồng chéo, tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản trị.

Như vậy, kinh nghiệm của quốc tế cũng ủng hộ cho cách thể chế hóa chủ trương của Đảng về xây dựng chính quyền địa phương hai cấp (tỉnh và cơ sở), bằng cách chuyển các thành phố trực thuộc tỉnh từ các đơn vị chính quyền cấp huyện thành các đơn vị chính quyền cấp cơ sở, còn các phường trực thuộc thì chuyển thành các đơn vị hành chính không có chính quyền riêng.

Tóm lại, thể chế hóa chủ trương của Đảng một cách khoa học và phù hợp với thực tiễn là rất cần thiết. Vì chủ trương của Đảng là không chỉ tinh gọn, mà còn phải nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy.

TS Nguyễn Sĩ Dũng