'Xóa bàn cờ làm lại' và luật chơi mới với 5 bước đi

Cuộc chiến thứ Năm: Xây dựng một trật tự quốc tế mới

Hoàn toàn không quá lời khi nói rằng trật tự thế giới hình thành từ thời hậu Chiến tranh thế giới thứ hai đến nay với các thiết chế trụ cột như Liên hợp quốc, NATO, WTO, IMF, WB, cùng nhiều thỏa thuận quốc tế khác... là trật tự trong đó Mỹ đóng vai trò “Kiến trúc sư trưởng”, là “người khởi xướng”, và cũng là người được hưởng lợi chính từ trật tự này. Chắc chắn Mỹ sẽ không có bất cứ vấn đề gì với hệ thống và các thiết chế này chừng nào mà vai trò và địa vị số 1 thế giới của Mỹ vẫn được duy trì và đảm bảo.

Tuy nhiên, từ đầu những năm 2000 khi Trung Quốc trỗi dậy mạnh mẽ đe dọa vị thế siêu cường số 1 thế giới của Mỹ và đồng thời sức mạnh của Mỹ suy giảm tương đối so với Trung Quốc và các cường quốc khác thì Trump và ê-kíp của mình, ngay từ khi bắt đầu tham gia tranh cử Tổng thống, lại đổ lỗi cho chính hệ thống quốc tế mà Mỹ đã góp tay xây dựng nên là “tội đồ” của những yếu kém của nước Mỹ. Họ cho rằng đã đến lúc cần phải đặt lại vấn đề, xem xét lại một cách căn bản toàn bộ hệ thống quốc tế và các thiết chế cũ xem các thiết chế này có còn phù hợp với lợi ích của Mỹ nữa hay không, tức còn có giá trị trong việc giúp Mỹ duy trì ngôi vị bá chủ thế giới của mình. Theo quan điểm của chính quyền Trump, các thiết chế do chính Mỹ lập ra trước kia chỉ phù hợp với bối cảnh cũ, nhưng nay các thiết chế này đã đóng xong vai trò lịch sử, không còn phù hợp, thậm chí đi ngược lại với lợi ích của Mỹ thì Mỹ cần đặt lợi ích quốc gia của mình lên trên (America First) và mạnh tay “vứt bỏ” các cam kết không cần thiết.

Dù chưa định hình rõ nét, nhưng có thể thấy sơ bộ một số bước đi chính của Trump trong việc “xóa bàn cờ làm lại”, đặt ra luật chơi mới với 5 bước. Ảnh minh họa: Reuters.

Ngay từ năm 1987 học giả Mỹ Paul Kennedy đã viết cuốn sách “Sự thăng trầm của các cường quốc” (The Rise and Fall of the Great Powers) trong đó cho rằng một trong những nguyên nhân khiến các cường quốc suy vong là do đế quốc trải rộng và các cường quốc này thực thi các cam kết quốc tế vượt quá khả năng của mình. Tác giả cũng đưa ra lời cảnh báo để Mỹ không đi vào con đường tương tự. Cảnh báo này cũng trùng hợp với tư duy của Trump khi cho rằng các nước khác được hưởng lợi bởi hệ thống quốc tế hiện nay phải có nghĩa vụ đóng góp nhiều hơn và không có lý gì để Mỹ phải sử dụng tiền đóng thuế của người dân bảo vệ cho những quốc gia có mức thu nhập đầu người thậm chí còn cao hơn của nước Mỹ.

Như vậy, có thể thấy Trump thực hiện một chính sách tương đối nhất quán cả về đối nội, lẫn đối ngoại: Đó là tìm cách làm nước Mỹ mạnh lên từ bên trong và đặt lợi ích quốc gia lên trên các cam kết quốc tế. Đáng chú ý là trong quá trình xem xét lại các cam kết quốc tế của Mỹ, Trump nhận thấy nước Mỹ có quá nhiều cam kết quốc tế “vô bổ”, gây tốn kém không ít cho ngân sách liên bang.

Việc tấn công tổng lực vào một loạt các thiết chế quốc tế lớn như Liên hợp quốc, UNESCO; vào các hiệp ước, các thiết chế lâu đời với đồng minh, láng giềng như NATO, nhóm G-7, NAFTA; vào các thỏa thuận với đối tác, bạn bè như TPP (chuẩn bị bước vào giai đoạn ký kết)... ngay từ ngày đầu tiên bước chân vào Nhà Trắng đã biến Trump thành nhà lãnh đạo theo chủ nghĩa quốc gia nhiệt thành, “kẻ” chủ trương ủng hộ chủ nghĩa biệt lập, và là một trong những nhà lãnh đạo Mỹ “đáng ghét” nhất trên thế giới. Tháng 1/2018, Viện thăm dò dư luận Gallup tiến hành khảo sát ý kiến của người dân 134 nước trên thế giới và kết quả là tỷ lệ trung bình ủng hộ lãnh đạo Mỹ giảm mạnh từ 48% năm 2016 xuống còn 30% vào 1/2018.

Tuy nhiên, Trump dường như có một mục tiêu và lộ trình được lập trình từ trước nên tỏ ra không mấy bận tâm vào việc lãnh đạo hay người dân các nước nghĩ về mình hay nước Mỹ, miễn là việc mình làm phục vụ lợi ích của nước Mỹ, đặt nước Mỹ lên trên hết (America First). Dù chưa định hình rõ nét, nhưng có thể thấy sơ bộ một số bước đi chính của Trump trong việc “xóa bàn cờ làm lại”, đặt ra luật chơi mới với 5 bước đi sau:

Một, rút nước Mỹ ra khỏi các thiết chế/cam kết quốc tế không phù hợp với lợi ích của nước Mỹ

Rõ nhất trong hai năm đầu tiên cầm quyền là Trump rút khỏi các thỏa thuận “đình đám” như Hiệp định thương mại Xuyên Thái Bình Dương TPP đã được hoàn tất vào phút chót chỉ chờ được phê chuẩn; cắt đóng góp của Mỹ và rút khỏi Tổ chức Văn hóa, Giáo dục và Khoa học của Liên hợp Quốc UNESCO; Hiệp định chống biến đổi khí hậu; rút khỏi Thỏa thuận hạt nhân P5+1 ký năm 2015 với Iran; Hội đồng nhân quyền... Chính từ các hành động này nên Trump bị xem là người theo đuổi chủ nghĩa đơn phương, làm cho Mỹ bị cô lập trên quốc tế, trái với cách tiếp cận đa phương, can dự tích cực của người tiền nhiệm.

Trong quyết định rút khỏi TPP, chính quyền Trump cho rằng ngành công nghiệp chế tạo của Mỹ sẽ bị ảnh hưởng và Mỹ sẽ bị mất nhiều việc làm phổ thông do doanh nghiệp sẽ tìm cách chuyển sản xuất sang những nước thành viên có lương thấp trong TPP. Còn với Hiệp định chống biến đổi khí hậu, Trump ngay từ đầu đã cho rằng các bằng chứng khoa học về biến đổi khí hậu là lòe bịp (a hoax) và không đáng tin cậy, và việc thực hiện các cam của Thỏa thuận chống biến đổi khí hậu vừa gây tốn kém cho doanh nghiệp, vừa làm giảm sức cạnh tranh của nền kinh tế Mỹ. Với Iran, Mỹ cho rằng thỏa thuận P5+1 chỉ giúp làm chậm lại chứ không thể giúp cản bước Iran nghiên cứu, sản xuất vũ khí hạt nhân. Đáng chú ý, việc áp đặt cấm vận xuất khẩu dầu của Iran còn nhằm vào Trung Quốc nước đầu tư tới 106 tỷ USD vào ngành dầu khí Iran, cũng như giúp ngành xuất khẩu dầu và khí hóa lỏng của Mỹ “cất cánh” sau khi Mỹ có đột biến về tăng sản lượng dầu đá phiến và hoàn tất việc lắp đặt đường ống dẫn dầu Keystone nối từ Alberta (Canada) tới tận Cảng Arthur (Texas) miền Nam nước Mỹ.

Hai, gây sức ép, đàm phán lại các hiệp định/thỏa thuận/định chế cũ

Đáng chú ý nhất là thành công của Trump trong việc đàm phán lại Hiệp định thương mại tự do Bắc Mỹ NAFTA với tên gọi mới là Hiệp định USMCA giữa Mỹ, Mexico và Canada ký ngày 30/9/2018 vừa qua. Các cuộc đàm phán để đi đến Hiệp định mới USMCA này cho thấy Trump quả là một cao thủ về đàm phán quốc tế. Trước hết Trump không tìm cách đàm phán ba bên đồng thời, mà tiến hành hai cuộc đàm phán riêng rẽ với Mexico và Canada, trong đó nhằm vào Mexico là mắt xích yếu nhất. Đồng thời trong suốt quá trình đàm phán Mỹ không ngừng gây sức ép, công kich công khai lãnh đạo Canada. Việc đạt được thỏa thuận trước với Mexico đã gây sức ép rất lớn và đặt Canada vào thế phải kết thúc đàm phán với điều kiện của Trump nếu không sẽ bị gạt ra rìa.

Với lợi thế có được trong tay USMCA, các bước tiếp theo của Mỹ có thể nhìn thấy trước là Mỹ sẽ tiến hành hai cuộc đám phán song phương đồng thời với Nhật và EU, trong đó Mỹ sẽ tìm cách cài tiếp “viên thuốc độc”, tức tìm cách ngăn không để cho hai nền kinh tế lớn này ký thỏa thuận thương mại tự do với Trung Quốc. Sau khi có được thỏa thuận thương mại với Nhật Bản và EU, bước tiếp theo là Mỹ, lúc này đã ở thế thượng phong, gây tiếp sức ép lên Trung Quốc, buộc nước này phải mở cửa và cải cách theo các điều kiện do Mỹ đặt ra. Đối với WTO, nếu không đáp ứng các điều kiện do Mỹ đặt ra, thậm chí không loại trừ khả năng Mỹ sẽ vận động Nhật, EU và các nước khác lập ra chế định mới thay thế cho tổ chức thương mại lớn nhất thế giới này.

Trong các vấn đề quân sự hay quan hệ với đồng minh trong NATO, G-7 Trump cũng tỏ ra "thờ ơ" bề ngoài, nói lấp lửng hay nước đôi vê các cam kết bảo vệ đồng minh của Mỹ. Mục đích của Trump là gây sức ép buộc đồng minh tăng ngân sách quốc phòng, chia sẻ nhiều hơn gánh nặng và trách nhiệm an ninh quốc tế với Mỹ, song song với việc ép các đồng" tự nguyện" mở cửa thị trường, thực thi các biện pháp nhằm giúp Mỹ giảm thâm hụt thương mại.

Ba, cắt giảm cam kết tài chính, gây sức ép cải tổ các định chế quan trọng

Một trong những tổ chức quốc tế lớn nhưng nhận nhiều chỉ trích nhất của chính quyền Trump về sự quan liêu, quản lý yếu kém... là Liên hợp quốc (LHQ). Mỹ sở dĩ có tiếng nói quan trọng ở LHQ vì Mỹ là quốc gia đóng góp ngân sách lớn nhất, lên tới 22% tổng ngân sách hàng năm cho tổ chức này (5,6 tỷ USD năm 2017) và là thành viên của Hội đồng Bảo an.

Sự bất bình của Mỹ cũng có lý do riêng. Tuy đóng góp nhiều cho ngân sách của LHQ song ảnh hưởng của Mỹ tại đây lại không như Mỹ mong muốn, đặc biệt trong các cuộc bỏ phiếu liên quan đến tranh chấp Israel-Palestin. Ngoài ra, Mỹ thấy nhiều nước không có sự đóng góp tương xứng vào ngân sách LHQ so với tỷ lệ GDP của họ trong tổng GDP toàn cầu. Song song với sức ép về chính sách kêu gọi LHQ cải tổ trong 3 lĩnh vực là Quản lý, An ninh và Phát triển Mỹ cũng đồng thời tuyên bố cắt giảm đóng góp lên tới 5% tổng ngân sách của Liên hợp quốc (285 triệu USD), chủ yếu cho dành cho lĩnh vực gìn giữ hòa bình bắt đầu từ năm 2018.

Bốn, tấn công trực diện các thiết chế mới ra đời của đối phương

Đối với Mỹ hiện nay, Chiến lược Vành đai, Con đường (BRI) và Ngân hàng Đầu tư Cơ sở hạ tầng châu Á (AIIB) của Trung Quốc là những thiết chế tạo ra các thách thức đối với Mỹ về nhiều mặt. Với BRI, Mỹ lo ngại sự hình thành của một thiết chế mới, một vành đai phát triển quốc tế mới không theo các chuẩn mực do Mỹ đặt ra, giảm lệ thuộc vào Mỹ và phương Tây, trong khi lại lệ thuộc vào Trung Quốc về đầu tư, công nghệ...

Với AIIB, Mỹ lo ngại nhất về (i) sự thiếu khách quan trong các quyết định cho vay, cho rằng AIIB sẽ thiên vị, chỉ cung cấp tín dụng cho những nước có quan hệ tốt với Bắc Kinh; (ii) Khả năng quản trị rủi ro không tốt, vượt quá khả năng trả nợ của những nước đi vay có thể khiến họ hoặc rơi vào tình trạng phá sản hoặc bị lệ thuộc về tài chính vào Trung Quốc; (iii) Có thể giúp nước đi vay đầu tư tăng trưởng tốt trong ngắn hạn, nhưng lại thiếu cơ sở cho phát triển ổn định và bền vững trong dài hạn.

Năm, lập ra các thiết chế, các định chế mới

Các đề nghị lập thiết chế mới hiện nay chưa nhiều, mới thấy rõ nhất là sáng kiến về “Chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương” thay thế cho Chiến lược tái cân bằng của Mỹ ở Đông Nam Á. Có thể do chính quyền Trump còn đang bận tâm vào các vấn đề nội bộ, hoặc Mỹ cho rằng có thể tận dụng một số cơ chế cũ nhưng có những điều chỉnh cho phù hợp với tình hình mới cũng như lợi ích của Mỹ.

Dù mới chỉ ở dạng ý tưởng và còn thiếu nhiều chi tiết, nhưng “Chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương” của Mỹ hiện vấp phải nhiều phản ứng trái chiều, đặc biệt từ Nga và Trung Quốc, những nước cho rằng trong khu vực hiện đang có nhiều cơ chế hữu dụng như EAS, ARF, ADMM+... để xử lý các vấn đề khu vực và không nhất thiết phải lập ra các cơ chế mới. Điều này cho thấy cạnh tranh chiến lược giữa các nước lớn trên phạm vi khu vực và toàn cầu đang ngày một rõ nét và có thể đưa quan hệ quốc tế đến chỗ chia rẽ, phân cực như trong thời kỳ Chiến tranh lạnh trước kia.

Nhìn tổng thể, cuộc chiến của Trump để xây dựng một trật tự quốc tế mới lần này chắc chắn sẽ khó khăn hơn nhiều lần so với công việc Mỹ đã làm cách đây trên 70 năm. Khi đó Mỹ ở thế thượng phong với sức mạnh tổng hợp vượt trội so với cả đồng minh lẫn đối thủ. Còn hiện tại thì thế và lực của Mỹ, tuy mạnh nhưng không còn ở thế áp đảo, khuynh loát các quốc gia khác. Ngoài ra, các đối thủ của Mỹ cũng sẽ không ngồi yên khoanh tay chịu trận.

Và cũng không khó để nhận ra nhiều nước bắt đầu toan tính, tìm bước đi, lối thoát cho mình nhằm tránh rơi vào thế kẹt trong bối cảnh cuộc đối đầu, cạnh tranh địa-chiến lược Mỹ-Trung và "bóng ma" cuộc chiến tranh lạnh mới 2.0 với các vòng xoáy bất ổn, chia rẽ và phân cực đang ngày một hiện rõ./.

TS. Hoàng Anh Tuấn,nguyên Viện trưởng Viện nghiên cứu chiến lược Ngoại giao, Bộ Ngoại giao.