Yếu tố tác động tới sự thành công của dự án giao thông thực hiện theo phương thức BOT

Nhiều dự án BOT đã đạt được kết quả ghi nhận, nhưng cũng có những dự án chưa đạt được kết quả như kỳ vọng.

Tác động từ khung pháp lý đầy đủ, năng lực quản lý của Nhà nước đối với sự thành công của dự án BOT

BOT là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng theo hình thức đối tác công – tư (PPP). Như vậy, có thể nhìn nhận BOT là một trường hợp đặc biệt của PPP.

Trên thế giới, đã có nhiều công trình nghiên cứu về mối quan hệ giữa khung pháp lý đầy đủ, năng lực quản lý của Nhà nước đối với sự thành công của các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức BOT. Cuttaree và Mandri- Perrott (2010) nhấn mạnh sự cần thiết của một môi trường pháp lý đầy đủ, toàn diện chính là yếu tố cần thiết đảm bảo các dự án PPP thành công. Zhang (2005), Li và cộng sự (2005) cũng đồng thuận với quan điểm đó và cho rằng, sự thành công của hình thức đối tác công tư phụ thuộc rất lớn vào việc có hay không một khung pháp lý đầy đủ (toàn diện).

Do đó, Chính phủ các nước cần đưa ra một khung pháp lý đầy đủ trước khi bắt đầu các dự án, điều này thể hiện sự cam kết và nghiêm túc của Chính phủ trong việc thực hiện các dự án theo hình thức PPP, đây cũng là nền tảng cho sự thành công của dự án (Li và cộng sự (2005c). Kết quả nghiên cứu của Shrestha (2011) Emanuel (2014) tiếp tục khẳng định, khung pháp lý đúng đắn, rõ ràng là các yếu tố quan trọng để các dự án PPP triển khai thành công. Như vậy, khung pháp lý đầy đủ (toàn diện) là yếu tố quan trọng quyết định sự thành công của các dự án thực hiện theo hình thức BOT (Yusof và Salami, 2013).

Cùng với khung pháp lý đầy đủ, quản trị tốt (năng lực quản lý của nhà nước) cũng là điều kiện cần thiết để đảm bảo rằng sự tham gia của khu vực tư nhân trong các dự án công sẽ mang lại lợi ích tối đa cho cộng đồng. Quản trị tốt đòi hỏi phải lựa chọn nhà đầu tư tư nhân có chiến lược, công bố đúng thông tin liên quan cho công chúng và có một cơ quan quản lý giám sát các thỏa thuận hợp đồng trong suốt thời gian nhượng quyền. Nghĩa là, hợp đồng BOT, trách nhiệm thực hiện chính thuộc về khu vực tư nhân, nhưng Chính phủ phải tham gia tích cực vào các giai đoạn dự án để đảm bảo dự án đáp ứng đúng chất lượng và mục tiêu đặt ra.

Chính phủ cần duy trì các biện pháp kiểm soát về chất lượng, tiến độ và năng lực của nhà đầu tư, giữ quyền kiểm soát trong trường hợp ngầm định và sẵn sàng tham gia và cung cấp lại dịch vụ nếu cần thiết (Abdul-Rashid và cộng sự, 2006; Corbett & Smith, 2006; El-Gohary và cộng sự, 2006; Jamali, 2004). Sự tham gia không phù hợp của Chính phủ/ sự bất lực của Chính phủ trong việc quản lý các dự án PPP có thể dẫn đến thất bại của dự án (Kwak 2002). Vì vậy, quản trị tốt là yếu tố quan trọng đối với sự thành công của dự án PPP/BOT (Ismail, 2013; Khan và cộng sự, 2008).

Tác động từ khung pháp lý đầy đủ, năng lực quản lý của Nhà nước đến sự thành công của dự án BOT ở Việt Nam

Dựa trên bảng hỏi do Li (2003) xây dựng, nhằm chỉ ra các yếu tố thành công then chốt đối với các dự án thực hiện theo hình thức PPP/BOT, tác giả thực hiện khảo sát về nhận thức (đánh giá) của các cá nhân đã và đang thực hiện các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức BOT ở Việt Nam. Kết quả thu về 91 ý kiến cá nhân (52 người thuộc khu vực công và 39 người thuộc khu vực tư nhân), trong đó 78,2% người trả lời là nam giới, 70% số người được khảo sát có độ tuổi từ 40 tuổi trở lên và trên 50% có trình độ từ thạc sỹ trở lên. Kết quả nghiên cứu chỉ ra rằng, khung pháp lý đầy đủ và yếu tố quản trị tốt có tác động rất lớn đến sự thành công của dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức BOT ở Việt Nam (Bảng 1).

Theo Bảng 1, khung pháp lý và quản trị tốt là những yếu tố thành công then chốt đối với các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức BOT ở Việt Nam, khi lần lượt là yếu tố 1 và 3 theo điểm đánh giá trung bình của tất cả các cá nhân tham gia khảo sát. Trong đó, với khu vực công thì khung pháp lý đầy đủ được đánh giá là yếu tố quan trọng thứ 2, quản trị tốt được đánh giá là yếu tố quan trọng thứ 4 đối với sự thành công của dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức BOT ở Việt Nam. Còn ở khu vực tư nhân, khung pháp lý đầy đủ được đánh giá là yếu tố quan trọng thứ 1, quản trị tốt được đánh giá là yếu tố quan trọng thứ 5. Như vậy, khung pháp lý đầy đủ và quản trị tốt là những yếu tố then chốt có ảnh hưởng rất lớn tới sự thành công của dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức BOT ở Việt Nam.

Đề xuất, khuyến nghị

Kết quả nghiên cứu cho thấy, sự thành công của dự án án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức BOT ở Việt Nam phụ thuộc rất nhiều vào khung pháp lý đầy đủ và quản trị tốt. Vì vậy, để cao năng lực quản lý của Nhà nước và hoàn thiện khung pháp lý đối với các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức BOT ở Việt Nam, thời gian tới cần tập trung vào một số vấn đề sau:

Thứ nhất, tổ chức thực hiện tổng kết những mặt được, chưa được, những bất cập, vướng mắc trong quá trình triển khai các mô hình đầu tư PPP để kịp thời có các giải pháp khắc phục.

Thứ hai, tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật, trình Quốc hội ban hành Luật, tạo cơ sở pháp lý, thống nhất, đồng bộ cho hình thức đầu tư PPP/BOT; Quy định chặt chẽ về tiêu chí lựa chọn dự án để đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT nói riêng và hình thức đầu tư PPP nói chung; Bổ sung quy định về tiêu chí để đánh giá năng lực tài chính của nhà đầu tư, nghiên cứu quy định mức vốn chủ sở hữu phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng nhóm dự án.

Đồng thời, rà soát quy định về lập, phê duyệt, quản lý chi phí đầu tư xây dựng, vận hành, khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng BOT, đặc biệt sớm ban hành định mức, đơn giá và việc công bố chỉ số giá thị trường phù hợp với điều kiện thực tế. Hướng dẫn chi tiết về các nội dung liên quan đến tài chính của hoạt động đầu tư; Bổ sung chế tài xử lý đối với các nhà đầu tư chậm quyết toán, chậm thực hiện trách nhiệm công khai, cập nhật lưu lượng phương tiện, doanh thu hoàn vốn... Quy định trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước trong thực hiện quy trình đầu tư, khai thác các dự án giao thông đầu tư theo hợp đồng BOT.

Thứ ba, tiến hành thanh tra, kiểm tra việc lập, thẩm định, phê duyệt, thực hiện và vận hành khai thác đối với các dự án giao thông theo hình thức hợp đồng BOT nói riêng và hình thức PPP nói chung, nhằm bảo đảm minh bạch, hiệu quả, phòng chống tham nhũng, lãng phí, lợi ích nhóm trong quản lý các dự án.

Tóm lại, hạ tầng giao thông đường bộ có vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Ở Việt Nam, trong hơn 10 năm qua, lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam chủ yếu được đầu tư xây dựng theo hình thức PPP/BOT. Trong đó, đã có nhiều dự án đạt được kết quả ghi nhận, nhưng cũng có dự án chưa đạt hiệu quả như kỳ vọng. Hai trong số các yếu tố ảnh hưởng nhiều đến sự thành công của các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức BOT ở Việt Nam là khung pháp lý đầy đủ và năng lực quản lý của Nhà nước (quản trị tốt). Như vậy, để nâng cao hiệu quả, sự thành công của các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức BOT ở Việt Nam, thời gian tới ngoài kịp thời có các giải pháp khắc phục những tồn tại, yếu kém và kiểm điểm nghiêm túc trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân, thì cần tiếp tục nghiên cứu, so sánh kết quả triển khai các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức BOT với các quốc gia có đặc điểm tương đồng về kinh tế chính trị và các quốc gia thành công trong áp dụng hình thức PPP/BOT.

Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Giao thông Vận tải (2016), Báo cáo đánh giá công tác đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức hợp đồng BOT và BT giai đoạn 2011- 2015
do Bộ Giao thông Vận tải quản lý, Hà Nội, tháng 6/2016;
2. Bộ Giao thông Vận tải (2017), Báo cáo việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức BOT do Bộ Giao thông Vận tải quản lý, Hà Nội, năm 2017;
3. Esther Cheung, Albert P.C. Chan, Stephen Kajewski, (2012),"Factorscontributing to successful public private partnership projects: Comparing Hong Kong with Australia and the United Kingdom", Journal of Facilities Management, Vol.10 Iss: 1 pp. 45 – 58;
4. Li, B. (2003), “Risk management of construction public private partnership projects”, PhD thesis, Glasgow Caledonian University, Glasgow;
5. Yusof, A., & Salami, B. (2013), Success factors for build operate transfer (BOT) power plant projects in Iran. International Journal of Modern Engineering Research, 3(1), 324-330.

NCS. Nguyễn Tuấn Anh - Bộ Giao thông và Vận tải

Bài viết đăng trên Tạp chí Tài chính Kỳ 2 - Tháng 10/2019