Chuyên gia JICA khuyến nghị chính sách phòng chống ngập đô thị

Ông Norihide Tamoto, Chuyên gia JICA/Cố vấn chính sách thoát nước tại Bộ Xây dựng Việt Nam.

Trong năm 2024, ở nhiều nơi trên lãnh thổ Việt Nam đã xảy ra những trận mưa lớn, trong khi đó, quá trình đô thị hóa và phát triển kinh tế đang diễn ra với tốc độ nhanh chóng, vì vậy, các giải pháp ứng phó ngập úng đô thị do tác động của biến đổi khí hậu toàn cầu trở nên đặc biệt quan trọng.

Bài viết này giới thiệu các chính sách đã và đang được thực hiện ở Nhật Bản và trình bày quan điểm có thể hữu ích cho việc triển khai các giải pháp chống ngập đô thị ở Việt Nam trong tương lai dựa trên kinh nghiệm của Nhật Bản. Bài viết chỉ đề cập đến những thiệt hại do ngập úng gây ra bởi mưa lớn tại các thành phố từ góc độ chính sách thoát nước (thiệt hại do ngập nước trong nội đô) mà không tập trung vào ngập úng gây ra bởi nước tràn từ sông vào (nước từ bên ngoài tràn vào).

Việt Nam và Nhật Bản có khí hậu gió mùa châu Á với lượng mưa nhiều hơn so với các nơi khác trên thế giới. Lượng mưa trung bình hàng năm ở Tokyo là khoảng 1.598mm, lượng mưa ở Hải Phòng cũng tương tự, khoảng 1.643mm trong khi ở London là 633mm. Tại Nhật Bản, lượng mưa với cường độ từ 50 mm/giờ trở lên trong giai đoạn 10 năm từ 2011 đến 2020, được ghi nhận là cao hơn 1,48 lần so với lượng mưa trong giai đoạn 10 năm từ 1976 đến 1985. Dự kiến, Việt Nam cũng sẽ phải ứng phó với những thay đổi tương tự về lượng mưa do biến đổi khí hậu.

Nhiệt độ và lượng mưa trung bình các tháng trong một năm bình thường tại Hải Phòng, Tokyo và London. (Nguồn: Tác giả lập dựa trên dữ liệu của Cơ quan Khí tượng Nhật Bản)

Tại Nhật Bản, việc phát triển hệ thống thoát nước ban đầu tập trung vào việc tiêu thoát nước mưa trong thành phố một cách nhanh chóng. Việc này cũng nhằm tránh tình trạng điều kiện vệ sinh xuống cấp do nước mưa đọng lại kéo dài trong thành phố. Vì vậy, tại Nhật Bản, các dự án xây dựng công trình thoát nước, xử lý nước thải trong đó có thoát nước mưa thuộc trách nhiệm của Chính phủ (bao gồm cả chính quyền địa phương) thay vì thuộc trách nhiệm của khu vực tư nhân. Chính quyền địa phương sở hữu và quản lý cơ sở hạ tầng thoát nước, xử lý nước thải và chịu trách nhiệm cuối cùng về hoạt động của các cơ sở hạ tầng đó.

Trên thực tế, lượng mưa có xu thế thay đổi trong những năm gần đây và việc phòng ngừa thiệt hại do ngập lụt ngày càng trở nên khó khăn hơn nếu chỉ giải quyết bằng cách lắp đặt đường ống và máy bơm để thoát nước mưa. Do đó, căn cứ của các chính sách gần đây ở Nhật Bản là kết hợp “các giải pháp cứng” (như phát triển cơ sở vật chất) và “các giải pháp mềm” (như cung cấp thông tin, khuyến khích sơ tán đến khu vực an toàn) trong khi vẫn tận dụng tối đa cơ sở hạ tầng hiện có.

Bên cạnh đó là chính sách ưu tiên các giải pháp cho các khu vực quan trọng như các khu vực tập trung nhiều chức năng đô thị. Như vậy, có thể nói, cách tiếp cận cơ bản trong chính sách thoát nước mưa đô thị ở Nhật Bản là sự kết hợp và ưu tiên các giải pháp.

Các giải pháp kiểm soát ngập đô thị tại Nhật Bản. (Nguồn: Chuyên gia JICA)

Dự báo lượng mưa để xây dựng dự án thoát nước

Luật Thoát nước Nhật Bản nêu rõ "phát triển lành mạnh các thành phố" là một trong những mục đích của Luật (Điều 1), được hiểu là bao gồm cả việc phòng chống ngập úng đô thị. Để đạt được mục tiêu này, hệ thống thoát nước, bao gồm đường ống nước mưa, các công trình lưu trữ, trạm bơm và các công trình có khả năng thấm nước mưa đã được phát triển trong nhiều năm.

Tuy nhiên, trong những năm gần đây, thiệt hại do ngập lụt gây ra bởi biến đổi khí hậu và các yếu tố khác ngày càng trở nên nghiêm trọng hơn, nhiều chính sách mới đã được đưa vào luật, bao gồm các nội dung sau:

Lượng mưa dự kiến (đặt mục tiêu cho các giải pháp): Việc sửa đổi Luật Thoát nước năm 2021 cho phép chính quyền địa phương đưa lượng mưa (lượng mưa dự kiến) vào kế hoạch dự án làm mục tiêu phòng ngừa thiệt hại do ngập úng (Điều 5). Chính sách này nhằm làm rõ mục tiêu thoát nước mưa và đẩy nhanh tiến độ các dự án xây dựng. Ví dụ, dựa trên bài học rút ra từ những lần ngập lụt trước đây, thành phố Nagoya đã đặt mục tiêu chống ngập đối với trận mưa có cường độ 63 mm/giờ qua đó 1 tunnel lưu trữ nước mưa quy mô lớn đang được xây dựng tại trung tâm thành phố (tunnel có dung tích chứa khoảng 104.000m3, dài 5km, đường kính bên trong là 5,75m, độ sâu trung bình 50m).

Thi công “Tunnel lưu trữ nước mưa trung tâm Nagoya” sử dụng máy khiên đào. (Ảnh: Tác giả chụp năm 2020)

Áp dụng “các giải pháp cứng, giải pháp mềm”

Luật Thoát nước sửa đổi năm 2015 cho phép chính quyền địa phương xác định các khu vực ưu tiên cao, chẳng hạn như các khu đô thị, làm "vùng giải pháp" và đặt ra các tiêu chuẩn kỹ thuật riêng để lưu trữ và thấm nước mưa phục vụ chống ngập ở những khu vực đó thông qua Pháp lệnh (Điều 25-2), nhờ đó có thể yêu cầu các đơn vị vận hành tư nhân lắp đặt các công trình lưu trữ và thấm nước mưa cũng như có thể trợ cấp cho các đơn vị vận hành đó.

Giải pháp này có thể áp dụng khi chính quyền địa phương không thể tự mình thực hiện các giải pháp do vấn đề sử dụng đất hay các vấn đề khác, mà cần có sự hợp tác của khu vực tư nhân.

Ví dụ, tại thành phố Yokohama, thành phố đã xác định khu vực xung quanh nhà ga Yokohama là "vùng giải pháp" vào năm 2017 và công ty tư nhân (Công ty Đường sắt Đông Nhật Bản; JR East) đã xây dựng một công trình lưu trữ nước mưa (khoảng 170m3) ở tầng hầm của một tòa nhà (Tháp JR Yokohama) sử dụng trợ cấp của Chính phủ.

Luật Phòng chống ngập sửa đổi năm 2015 cũng cho phép chính quyền địa phương xác định các khu vực có thể bị thiệt hại đáng kể do nước mưa tràn khỏi cống khi lượng mưa dự kiến có cường độ tối đa (như các khu vực sử dụng nhiều không gian ngầm hoặc khu vực tập trung nhiều chức năng đô thị) gọi là “các khu vực có nguy cơ bị ngập” (Điều 14-2 Luật Phòng chống ngập).

Đối với các công trình thoát nước mưa nằm trong khu vực này, chính quyền địa phương có thể đặt trước “mực nước cảnh báo”, khi mưa lớn, mực nước trong đường ống đạt đến mức cảnh báo thì thông tin phải được thông báo kịp thời đến các phương tiện thông tin đại chúng và các bộ phận phòng chống thiên tai.

Mục đích của chính sách này là khuyến khích người dân hành động kịp thời, chẳng hạn như sơ tán khi mưa lớn. Ngoài ra, Luật Thoát nước (Điều 5, Đoạn 3) quy định rằng tại các khu vực được xác định là "khu vực có nguy cơ bị ngập" phải đặt phương án đối với lượng mưa dự kiến như nêu ở trên.

Nguồn tài chính

Các dự án xây dựng các công trình thoát nước ở Nhật Bản có đặc điểm là được Chính phủ Trung ương hỗ trợ tài chính, như đã mô tả ở trên, trên cơ sở quan điểm là các tổ chức công phải chịu trách nhiệm đối với hệ thống thoát nước thuộc sở hữu công ở Nhật Bản. Đây cũng được cho là một trong những yếu tố giúp cho việc phát triển cơ sở hạ tầng trên khắp đất nước thực hiện nhanh như vậy trong thời gian ngắn sau Thế chiến thứ hai.

Chi phí xây dựng: Ở Nhật, về cơ bản, 50% chi phí xây dựng đường ống nước mưa, trạm bơm và hệ thống thoát nước, xử lý nước thải khác có thể được chi trả bằng trợ cấp từ chính quyền Trung ương (MLIT), và phần lớn chi phí còn lại được chi trả bằng trái phiếu do chính quyền địa phương phát hành. Ngoài ra, một tỷ lệ phần trăm nhất định khoản trả nợ trái phiếu có thể được chi trả bằng khoản trợ cấp điều chỉnh tài chính từ chính quyền Trung ương (Bộ Nội vụ và Truyền thông (MIC)), giúp chính quyền địa phương đưa ra quyết định đầu tư dễ dàng hơn.

Chi phí vận hành và bảo trì: Về nguyên tắc, phí nước thải được sử dụng để trang trải chi phí bảo trì và quản lý hệ thống thoát nước ở Nhật Bản. Nhìn chung, hệ thống thoát nước được quản lý trong một tài khoản đặc biệt tách biệt với tài khoản chung, nhưng dựa trên các tiêu chuẩn do MIC ban hành hàng năm, chính quyền địa phương có thể chuyển khoản ngân sách từ tài khoản chung (ví dụ: doanh thu thuế) sang tài khoản dành cho các dự án thoát nước. Tiêu chí cho năm tài khóa 2024 cho phép chuyển tổng cộng 14 hạng mục từ tài khoản chung sang tài khoản dành cho các dự án thoát nước, bao gồm: Chi phí thoát nước mưa (vốn và bảo trì); Một phần vốn đầu tư của hệ thống thoát nước riêng; Chi phí xử lý nước đầu vào; Chi phí xử lý nâng cao; Chi phí hành chính liên quan đến quản lý nước thải (chi phí liên quan đến giám sát nước thải sau xử lý…).

Như đã đề cập ở trên, chính quyền địa phương chịu trách nhiệm về các dự án công trình thoát nước nên họ có trách nhiệm đặt ra các mục tiêu (cụ thể là cường độ mưa, khi xác định kích thước đường ống, quy mô trạm bơm, hồ điều tiết…). Chính quyền Trung ương (MLIT) cung cấp cho chính quyền địa phương các hướng dẫn chính sách chung và hỗ trợ tài chính cũng như hỗ trợ kỹ thuật cần thiết để đạt được các mục tiêu đặt ra.

Có thể nói rằng, hiệu quả của các chính sách nêu trên của MLIT được đảm bảo phần lớn do MLIT được trao quyền cung cấp hỗ trợ tài chính. Tuy nhiên, ở Việt Nam, cơ quan chịu trách nhiệm về chính sách chuyên môn và cơ quan chịu trách nhiệm về tài chính công được phân tách. Đây là sự khác biệt đáng kể cần lưu ý giữa Nhật Bản và Việt Nam.

Ứng dụng các công nghệ mới

Do hạn chế về sử dụng đất, nhiều thành phố của Nhật Bản đã xây dựng các tunnel ngầm quy mô lớn để trữ nước mưa tạm thời. Ngoài các tunnel như vậy, còn có nhiều công trình kiểm soát nước mưa chảy tràn vào cống và sông như các công trình thấm nước mưa trên diện rộng. Bản thân việc thấm nước mưa không hiệu quả lắm khi mưa lớn, nhưng khi kết hợp với các biện pháp khác, nó có thể làm tăng hiệu quả tổng thể của công trình.

Về các giải pháp mềm, thông tin cảnh báo đến người dân và các nhà quản lý hệ thống thoát nước và quản lý sông là những hoạt động quan trọng. Để làm điều này một cách hiệu quả, cần phải xây dựng một hệ thống có thể ngay lập tức thu thập và phân tích dữ liệu từ các máy đo mực nước và dữ liệu lượng mưa. Hệ thống sử dụng AI để phân tích và dự đoán lượng mưa, mực nước trong đường ống và khu vực ngập lụt dựa trên máy đo mực nước lắp đặt trong đường ống thoát nước, thông tin quan sát từ radar khí tượng (radar MP băng tần X có độ phân giải cao) và dữ liệu từ mạng lưới đường ống sông và cống thoát nước.

Những dự đoán này cho phép chính quyền địa phương cung cấp cho người dân, trường học và nhà quản lý cơ sở hạ tầng những thông tin cần thiết. Ngoài ra, việc hệ thống này ghi lại thông tin tài sản và lịch sử bảo trì cơ sở hạ tầng cũng có thể hữu ích cho việc quản lý cơ sở hạ tầng lâu dài, góp phần nâng cao hiệu suất của các doanh nghiệp xử lý nước thải.

Ví dụ về hệ thống dự báo ngập thời gian thực. (Nguồn: Công ty TNHH Tư vấn Nihon Suido)

Gợi ý cho Việt Nam

Sau khi chia sẻ các giải pháp chống ngập đô thị của Nhật Bản nhằm ngăn ngừa thiệt hại về ngập úng do nước mưa, tác giả xin đưa ra một số gợi ý cho Việt Nam dựa trên những bài học kinh nghiệm ở Nhật Bản.

Bảo đảm nguồn tài chính và thiết lập nguyên tắc kế toán

Như đã đề cập trước đó, kinh phí phục vụ thoát nước mưa về cơ bản được chi trả bằng thuế ở Nhật Bản. Nhu cầu hạ tầng thoát nước mưa ở Việt Nam trong tương lai sẽ rất lớn, đòi hỏi chi phí đầu tư và duy tu rất lớn. Đã đến lúc cần trao đổi làm thế nào để có được nguồn kinh phí đó. Từ kinh nghiệm của tác giả, dựa trên nguyên tắc kế toán nêu trên là “chi phí tư cho nước thải, chi phí công cho nước mưa”, tác giả hiểu rằng việc thoát nước mưa về cơ bản phải được chi trả từ nguồn thu thuế, nhưng tác giả cũng hiểu rằng, Việt Nam mong muốn huy động nguồn kinh phí từ khu vực tư nhân do ngân sách nhà nước thiếu cũng như do các yếu tố khác. Hy vọng rằng, sau khi nghiên cứu kinh nghiệm của các nước, trong đó có Nhật Bản, các cuộc thảo luận về nguồn lực tài chính sẽ được tiến hành mang tính xây dựng để bảo vệ lợi ích của người dân Việt Nam.

Quy hoạch và mục tiêu cho thoát nước mưa

Theo luật quy hoạch hiện hành của Việt Nam, các tỉnh thành phố không trực thuộc Trung ương không được phép lập quy hoạch thoát nước chuyên ngành, nhưng để thực hiện thoát nước mưa, mỗi tỉnh, thành phố cần phải có quy hoạch thoát nước riêng.

Ví dụ, các tỉnh, thành phố địa phương ở Việt Nam có thể cũng cần có Quy hoạch thoát nước tổng thể dài hạn hoặc kế hoạch thực hiện trung hạn theo như quy định của Luật Thoát nước Nhật Bản.

Hy vọng rằng, Chính phủ Việt Nam sẽ ban hành hoặc sửa đổi các luật và quy định làm cơ sở cho việc xây dựng các quy hoạch, kế hoạch đó cho địa phương cũng như các hướng dẫn kỹ thuật về quy trình xây dựng. Ngoài ra, như đã đề cập trong bài viết này, các dự án xây dựng công trình thoát nước mưa sẽ cần đầu tư dài hạn do lượng mưa ngày càng tăng do biến đổi khí hậu.

Do đó, sẽ có hiệu quả nếu các kế hoạch này đặt ra các mục tiêu, chẳng hạn như "lượng mưa dự kiến" của Nhật Bản và xác định (ưu tiên) các khu vực cần thực hiện các công trình ưu tiên.

Phối kết hợp giữa các bên liên quan

Bài viết này chỉ đề cập đến thiệt hại ngập úng do nước nội đô, nhưng trên thực tế, lũ trên sông cũng có thể xảy ra, và tùy theo mực nước sông mà việc bơm thoát nước từ hệ thống thoát nước có thể gặp khó khăn. Ở Nhật Bản, khi có nhiều bên liên quan đến kiểm soát ngập úng đô thị thì có Hội đồng (bao gồm các bên liên quan quản lý lưu vực sông như cơ quan chính quyền Trung ương và địa phương phụ trách sông ngòi và hệ thống thoát nước, lãnh đạo chính quyền các địa phương, các chuyên gia học thuật…) bàn bạc giải quyết, nhưng ở Việt Nam thì việc này được xử lý như thế nào? Ví dụ, khi cần sự phối hợp giữa Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và Sở Xây dựng thì làm thế nào để giải quyết suôn sẻ?

Dựa trên kinh nghiệm của Nhật Bản, nên thành lập các Hội đồng hoặc diễn đàn để các bên liên quan trao đổi ý kiến thống nhất các biện pháp ứng phó thiệt hại do ngập úng, ví dụ Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thể là cơ quan tốt nhất để đảm nhận vai trò Hội đồng này.

Quản lý hạ tầng hiệu quả

Vì cơ sở hạ tầng sẽ được sử dụng trong thời gian dài nên phải được quy hoạch, xây dựng và quản lý với tầm nhìn dài hạn. Như đã đề cập trước đó, Việt Nam cần khẩn trương phát triển cơ sở hạ tầng để đáp ứng với tốc độ đô thị hóa và phát triển kinh tế nhanh chóng, nhưng quan trọng là phải quản lý cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả trong bối cảnh xã hội đang già hóa rất nhanh và tỷ lệ sinh giảm xuống rất thấp. Tác giả tin rằng các giải pháp thích hợp có thể thực hiện hiệu quả để quản lý hạ tầng thông qua thu thập và sử dụng đúng cách các dữ liệu khoa học.

Norihide Tamoto
Chuyên gia JICA/Cố vấn chính sách thoát nước tại Bộ Xây dựng Việt Nam