Công cụ cần thiết để đầu tư hợp tác công tư thành công

Tại Hội thảo “Thúc đẩy đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong phát triển một số lĩnh vực kinh tế - xã hội của Việt Nam”, Giáo sư Akash Deep, Giảng viên cao cấp về Chính sách công chuyên về tài chính, Giảng viên Tập đoàn Tài chính Quốc tế - IFC, Harvard Kennedy, nhấn mạnh rằng, đầu tư vào cơ sở hạ tầng công cộng là một trong những động lực chính cho sự phát triển kinh tế của Việt Nam trong những thập kỷ gần đây.

Việt Nam đã đầu tư rất nhiều vào giao thông vận tải, đặc biệt là đường bộ, sân bay và cảng biển. Đầu tư công và tư nhân vào cơ sở hạ tầng của Việt Nam đạt 5,7% GDP trong những năm gần đây, cao nhất Đông Nam Á và cao thứ hai châu Á chỉ sau Trung Quốc. Cơ sở hạ tầng chiếm 53% tổng Hỗ trợ Phát triển Chính thức (ODA) nhận được trong giai đoạn 2010 - 2017.

Giáo sư Akash Deep chia sẻ về xây dựng môi trường thu hút đầu tư PPP tin cậy, bền vững tại hội thảo.

Chính phủ đã phê duyệt kế hoạch chi 43 - 65 tỷ đô la Mỹ để xây dựng và nâng cấp cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, đường biển và đường hàng không trong giai đoạn 2020 - 2030, đồng thời cam kết thu hút thêm đầu tư của khu vực tư nhân để giảm gánh nặng nợ quốc gia và chính sách tài khóa.

Tuy nhiên, theo ông Akash Deep, chương trình PPP của Việt Nam có cả thành công và chưa thành công. Việt Nam đã ban hành Luật Đối tác công tư (PPP) mới, có hiệu lực từ ngày 1/1/2021 nhằm thúc đẩy, hỗ trợ và điều chỉnh hoạt động đầu tư tư nhân nhằm mở rộng quy mô nâng cấp cơ sở hạ tầng, đặc biệt là trong lĩnh vực giao thông vận tải, mạng lưới truyền tải điện và nhà máy điện.

Sau khi Luật PPP được thông qua vào năm 2020, kỳ vọng 9 đoạn trong giai đoạn 2 của đường bộ cao tốc Bắc - Nam (2021 - 2025) sẽ được phát triển theo hình thức PPP. Nhưng hiện nay tất cả 9 dự án phần đều được thực hiện theo hình thức đầu tư công.

“Điều này không có nghĩa là các nhà hoạch định chính sách đã quay lưng với PPP”, ông Akash Deep khẳng định, đồng thời nhấn mạnh: “Bộ Giao thông vận tải mới đây đã tái khẳng định: “Huy động các nguồn lực xã hội để đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức đối tác công tư là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước”.

Sau chuyến thị sát các dự án trọng điểm ngành giao thông mới đây, Thủ tướng Chính phủ đã nhận xét và chỉ đạo: “Một số dự án đầu tư PPP triển khai tốt, nhanh hơn dự án đầu tư công nhờ ứng dụng khoa học công nghệ, cải tiến kỹ thuật. Vì vậy, cần có chính sách khuyến khích để thu hút tối đa nguồn lực của xã hội đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng (Nhà nước không thể có đủ nguồn lực để đầu tư cho tất cả các cơ sở hạ tầng). Các Bộ Giao thông vận tải, Kế hoạch và Đầu tư, Tài chính và các cơ quan liên quan phải có hướng dẫn, thúc đẩy trên cơ sở bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, người dân và doanh nghiệp, chia sẻ rủi ro hợp lý giữa các bên. Để đạt được các mục tiêu về phát triển cơ sở hạ tầng, trong đó đối tác PPP được coi là một phương thức nổi bật, cần phải giải quyết các trở ngại. Một trở ngại đáng kể là việc cung cấp và quản lý các nghĩa vụ dự phòng”.

Nghĩa vụ dự phòng đối với Nhà nước mang tính ngầm định hoặc thể hiện bằng cam kết rõ ràng, có tính không chắc chắn về khả năng, mức độ cũng như thời gian xảy ra. Những khoản nợ như vậy phổ biến trong hoạt động phát triển và vận hành công trình hạ tầng, đặc biệt là trong các hoạt động đấu thầu của khu vực công để lựa chọn đối tác từ khu vực tư, ngay cả khi chúng không được lên kế hoạch hoặc lập ngân sách trước.

PPP là một hợp đồng mang tính dự phòng có mục đích đảm bảo việc đối tác tư nhân cung cấp dịch vụ theo số lượng và chất lượng đã thỏa thuận. Tính năng mạnh mẽ nhất của PPP là nó cho phép Nhà nước chuyển các rủi ro đã chọn và các nghĩa vụ liên quan - cả trực tiếp và dự phòng - cho một đối tác tư nhân, trong khi vẫn giữ lại các rủi ro khác. Chuyển giao rủi ro đúng cách sẽ giúp nâng cao hiệu quả và đổi mới sáng tạo. Các nghĩa vụ dự phòng phát sinh từ kịch bản chuyển giao rủi ro đó có ý nghĩa thúc đẩy sự tham gia, là cam kết và trách nhiệm giải trình cho cả Nhà nước và khu vực tư. Một chương trình PPP thành công phải được hỗ trợ bởi một hệ thống quản lý rủi ro lành mạnh có thể đánh giá và quản lý các khoản nợ dự phòng của Nhà nước.

Các dự án PPP thành công đòi hỏi phải chia sẻ rủi ro hợp lý giữa các đối tác công và tư. Phân bổ rủi ro là công cụ quyết định sự thành công hay thất bại của một dự án PPP. Nợ dự phòng nên được đánh giá dựa trên tác động đối với việc phân bổ rủi ro: các cơ chế khuyến khích mà chúng tạo ra, chi phí phát sinh với các bên, các kỹ năng cần thiết hay sở trường của mỗi bên, khả năng kiểm soát tình huống và nguồn lực hỗ trợ việc thực thi nghĩa vụ dự phòng. Tính đầy đủ của các nguồn lực - cả về tài chính và hành chính - là đặc biệt quan trọng đối với các khoản nợ dự phòng, có tính đòn bẩy do khả năng phải huy động là nhỏ nhưng thu hút được lượng lớn nguồn lực từ xã hội.

Để quản lý các nghĩa vụ dự phòng phát sinh từ việc cung cấp bảo lãnh cho các dự án PPP, ông Akash Deep khuyến nghị: Bên mời thầu phải được trang bị đủ năng lực và thẩm quyền để đàm phán phạm vi và các điều khoản bảo lãnh (nợ dự phòng), để có được hợp đồng PPP hiệu quả nhất về mặt chi phí. Nợ dự phòng phải được cơ quan thẩm định đánh giá và tính chi phí bằng cách tương tự như khi xác định hiệu quả của các dự án PPP, chẳng hạn như phân tích VfM (Value for Money). Nợ dự phòng nên được xem xét theo cam kết và tác động tài chính dự kiến của chúng, giống như trong trường hợp các khoản nợ trực tiếp. Nợ dự phòng trong các dự án PPP khác nhau nên được hợp nhất thành một danh mục do một cơ quan trung ương quản lý và cấp ngân sách để các bảo lãnh của Nhà nước là đáng tin cậy và các dự án PPP có khả năng vay được vốn (khả thi để cho vay).

Bảo Thoa