Đánh giá nhanh tác động của Luật các Tổ chức tín dụng sửa đổi (2024) đến thị trường tài chính-ngân hàng

Nhóm Nghiên cứu Viện Đào tạo và Nghiên cứu BIDV có đánh giá nhanh về tác động của Luật các TCTD 2024 này đến thị trường tài chính - ngân hàng Việt Nam như sau.

Đánh giá chung

Luật TCTD sửa đổi lần này đặt ra trong bối cảnh môi trường hoạt động của lĩnh vực tài chính – ngân hàng đã và đang có nhiều thay đổi về pháp lý, công nghệ, quản trị - điều hành, tăng trưởng xanh và nhất là một số rủi ro, vụ việc vi phạm pháp luật trong lĩnh vực tài chính, bất động sản (BĐS) vừa qua…; nên các quy định sửa đổi lần này theo hướng chặt chẽ hơn, thận trọng hơn và bao trùm hơn, vừa góp phần khắc phục những bất cập, vướng mắc hiện tại (như sở hữu chéo, thao túng hoạt động ngân hàng, luật hóa Nghị quyết 42/2017/QH14 về thí điểm xử lý nợ xấu…);

Bên cạnh đó, vừa kiến tạo phát triển một số hoạt động mới (như ngân hàng số, giao dịch điện tử, ngân hàng đại lý…) và góp phần đồng bộ hóa, nhất quán hóa thể chế kinh tế cùng với việc Quốc Hội vừa thông qua một loạt dự án luật quan trọng như Luật Giao dịch điện tử, Luật giá, Luật đất đai, Luật nhà ở, Luật Kinh doanh BĐS (sửa đổi)…

Đánh giá cụ thể

Việc sửa Luật TCTD lần này có ít nhất 9 tác động.

Một là, Luật TCTD sửa đổi góp phần hoàn thiện cơ sở pháp lý cho hoạt động ngân hàng, nhất là đối với ngân hàng chính sách và TCTD phi ngân hàng (như TCTD là hợp tác xã, quỹ tín dụng nhân dân, công ty tài chính, cho thuê tài chính…).

Cụ thể, Luật đã bổ sung một chương riêng quy định về Ngân hàng chính sách (chương II) (so với chỉ 1 điều như ở Luật hiện hành), trong đó bổ sung các quy định khung về mô hình hoạt động, quản lý nhà nước, cơ cấu tổ chức, Hội đồng quản trị, Ban kiểm soát, Tổng giám đốc, cơ chế xử lý nợ xấu của ngân hàng chính sách…; bổ sung các quy định về TCTD là hợp tác xã (Mục 6, Chương IV) như chức năng, nhiệm vụ của Đại hội thành viên, Hội đồng quản trị, Ban Kiểm soát, thành viên HĐQT, Ban Kiểm soát, giám đốc…;

Ngoài ra, Luật đã hoàn thiện các quy định về công ty tài chính bằng cách đưa ra quy định 2 mô hình là công ty tài chính tổng hợp và công ty tài chính chuyên ngành (mục 3 và mục 4, Chương V) cùng với quy định về hoạt động của 2 mô hình này.

Những thay đổi trên được kỳ vọng tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của ngân hàng chính sách và các TCTD phi ngân hàng, qua đó thúc đẩy sự phát triển toàn diện của thị trường tài chính, giảm bớt sự phụ thuộc vào hệ thống ngân hàng thương mại, giúp thị trường tài chính phát triển bền vững hơn.

Tuy nhiên, nhóm Nghiên cứu cho rằng cần sớm có các quy định (ít nhất là cấp Nghị định của Chính phủ) chi phối hoạt động của tập đoàn tài chính hay ít nhất là tập đoàn ngân hàng (do NHTM làm công ty mẹ hoặc chi phối) vì mô hình này đang tồn tại hiện hữu. Qua đó, vừa góp phần tăng tính lan tỏa, cộng sinh giữa các hoạt động bổ trợ cho nhau như ngân hàng – chứng khoán – quản lý quỹ - bảo hiểm, song vẫn kiểm soát được rủi ro hệ thống, rủi ro lan truyền giữa các mảng hoạt động này như nhiều quốc gia đang làm.

Hai là, nhiều quy định về hoạt động của các TCTD đã được sửa đổi, bổ sung theo hướng hỗ trợ việc tiếp cận tín dụng cho người dân và doanh nghiệp.

Một số thay đổi quan trọng có thể kể đến là các khoản vay nhỏ (thẻ, vay phục vụ nhu cầu đời sống, vay tiêu dùng…) không cần yêu cầu phải có phương án sử dụng vốn khả thi từ khách hàng như hiện nay; cho phép cấp dịch vụ bao thanh toán miễn truy đòi (hiện nay chỉ có dạng “có truy đòi”); NHTM được dùng đại lý thanh toán và được làm đại lý quản lý tài sản bảo đảm cho bên cho vay là tổ chức tài chính quốc tế, TCTD nước ngoài, chi nhánh ngân hàng nước ngoài; cho phép công ty cho thuê tài chính được cung cấp dịch vụ tư vấn (Luật hiện hành chỉ cho phép tư vấn cho khách hàng là bên thuê tài chính).

Những thay đổi này sẽ giúp làm giảm quy trình thủ tục, đa dạng hóa hoạt động của các TCTD, qua đó tăng khả năng tiếp cận vốn và dịch vụ tài chính của người dân và doanh nghiệp.

Ba là, Luật TCTD lần này góp phần kiến tạo cho một số hoạt động mới phù hợp xu thế chuyển đổi số như cho phép cho vay trực tuyến, giao dịch điện tử, cơ chế thử nghiệm (Sandbox) đối với Fintech trong lĩnh vực ngân hàng… Mặc dù vậy, nhóm Nghiên cứu cho rằng hướng dẫn thực hiện chi tiết sau này cần tạo cơ chế phù hợp, vừa kiến tạo phát triển song vẫn kiểm soát được rủi ro đối với những hoạt động mới này. Đồng thời cũng cần tính đến cả các quy định đối với ngân hàng số thuần túy (100%, dạng không trụ sở, không giấy tờ…) sau này như một số quốc gia Đông Nam Á đã cho làm.

Bốn là, các quy định về tỷ lệ sở hữu tối đa của một cổ đông và một nhóm cổ đông liên quan tại một TCTD được thay đổi theo hướng chặt chẽ hơn. Cụ thể, một cá nhân không được sở hữu cổ phần vượt quá 5% (như quy định tại Luật hiện hành), một tổ chức không sở hữu vượt quá 10% (hiện nay đang là 15%) và một nhóm cổ đông liên quan không sở hữu vượt quá 15% (hiện nay đang là 20%) vốn điều lệ của một TCTD.

Cùng với đó, quy định về người có liên quan cũng (khoản 24, Điều 4) được làm rõ và rộng hơn đáng kể so với quy định hiện nay, đặc biệt với bên có liên quan là cá nhân. Quy định này góp phần hạn chế khả năng một nhóm cổ đông sở hữu đa số cổ phần, từ đó góp phần giảm sở hữu chéo, thao túng hoạt động của TCTD (như trường hợp tại Ngân hàng SCB vừa qua).

Bên cạnh đó, Luật các TCTD sửa đổi cũng đưa ra quy định chuyển tiếp đối với nội dung này (những cổ đông có tỷ lệ sở hữu cao hơn giới hạn cho phép, trước khi Luật có hiệu lực) vẫn sẽ được giữ nguyên (không phải bán ra cổ phần), nhưng sẽ không được phép tham gia vào các đợt phát hành cổ phần mới của ngân hàng để đảm bảo tỷ lệ sở hữu hiện tại sẽ giảm dần về giới hạn theo lộ trình đến năm 2029, qua đó đảm bảo quyền lợi, nghĩa vụ của các cổ đông hiện hữu.

Tuy nhiên, tính hiệu lực, hiệu quả của quy định này còn phụ thuộc nhiều vào khâu thực thi sau này, nhất là việc tuân thủ công bố thông tin, đảm bảo thực chất, công khai, minh bạch và kịp thời…

Năm là, giới hạn cấp tín dụng cho một và một nhóm khách hàng được điều chỉnh giảm dần (Điều 136), từ mức 15% (với một khách hàng) và 25% (với một nhóm khách hàng liên quan) vốn tự có của TCTD hiện nay xuống còn 10% và 15% theo lộ trình đến đầu năm 2029. Với TCTD phi ngân hàng, tỷ lệ này giảm từ 25% và 50% vốn tự có xuống còn 15% và 25% đến năm 2029. Thay đổi này có thể giúp giảm rủi ro tập trung tín dụng cho các TCTD.

Tuy nhiên, quy định này cũng có thể gây ra một số khó khăn về tiếp cận vốn đối với một số doanh nghiệp lớn có nhu cầu vay vốn nhiều (dù đã có lộ trình như vừa nêu). Theo đó, để giảm thiểu khó khăn này, đòi hỏi phát triển cân bằng hơn thị trường tài chính, nhất là thị trường cổ phiếu và trái phiếu để doanh nghiệp có thể huy động vốn trung – dài hạn nhiều hơn từ kênh này, giảm phụ thuộc quá nhiều vào TCTD như hiện nay.

Sáu là, Luật các TCTD mới bổ sung quy định tăng tính công khai, minh bạch nhiều hơn (Điều 49). Theo đó, các cá nhân giữ chức vụ quan trọng trong TCTD (thành viên HĐQT, Tổng giám đốc, Phó Tổng giám đốc…) phải cung cấp các thông tin về người và doanh nghiệp có liên quan cho TCTD và TCTD sẽ báo cáo cho NHNN, Đại hội đồng cổ đông, Đại hội thành viên, Hội đồng thành viên... Tương tự, các cổ đông nắm giữ trên 1% vốn điều lệ trở lên cũng cần cung cấp thông tin (bao gồm cả tỷ lệ sở hữu cổ phần) của bản thân mình cũng như cá nhân, tổ chức có liên quan.

Ngoài ra, danh sách các cổ đông sở hữu trên 1% vốn điều lệ của TCTD sẽ được công bố công khai. Điều này được kỳ vọng làm tăng tính minh bạch và giám sát đại chúng đối với các TCTD (kể cả các TCTD chưa niêm yết), góp phần làm giảm tình trạng sở hữu chéo, theo túng TCTD. Tuy nhiên, giống như trên, tính hiệu lực, hiệu quả của quy định này còn phụ thuộc nhiều vào khâu thực thi sau này, nhất là việc tuân thủ công bố thông tin một cách thực chất, minh bạch và kịp thời…

Bảy là, Luật các TCTD sửa đổi đã đưa hoạt động “gán việc bán sản phẩm bảo hiểm không bắt buộc với việc cung ứng sản phẩm, dịch vụ ngân hàng” vào danh sách các hành vi bị nghiêm cấm (mục 5 Điều 15). Đây là một giải pháp đảm bảo tính đồng bộ với những quy định tại Thông tư 67 hướng dẫn Luật Kinh doanh bảo hiểm do Bộ Tài chính ban hành, nhằm bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng sau khi có khiếu nại của khách hàng thời gian qua. Quy định mới này sẽ có ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động Bancassurance (bán bảo hiểm qua ngân hàng), một trong những nguồn thu ngoài lãi của các TCTD và nhiều khả năng các TCTD sẽ bị giảm phần nào doanh thu mảng này trong ngắn hạn (chủ yếu là đối với sản phẩm bảo hiểm không bắt buộc).

Tám là, Luật các TCTD sửa đổi góp phần hoàn thiện quy định về xử lý TCTD yếu kém, có vần đề, nhất là trường hợp cần can thiệp sớm, kiểm soát đặc biệt hay bị rút tiền hàng loạt.

Theo đó, Chương IX đã đưa ra những quy định cụ thể về việc can thiệp sớm với các TCTD trong những trường hợp như lỗ lũy kế lớn hơn 15% giá trị của vốn điều lệ, xếp hạng dưới mức trung bình theo quy định của NHNN, vi phạm tỷ lệ khả năng chi trả trong thời gian 30 ngày liên tục, vi phạm tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu trong thời gian 6 tháng liên tục, bị rút tiền hàng loạt... cùng với những biện pháp hạn chế, yêu cầu xây dựng phương án phục hồi, các biện pháp hỗ trợ dành cho các TCTD cũng như những trường hợp được chấm dứt can thiệp sớm (bằng văn bản chấm dứt can thiệp của NHNN).

Đồng thời, quy định mới về kiểm soát đặc biệt trong chương X sẽ đưa kiểm soát đặc biệt thành mức độ can thiệp cao hơn, được sử dụng trong trường hợp các biện pháp can thiệp sớm không xử lý được vấn đề tại các TCTD. Cuối cùng, chương XI đưa ra những biện pháp xử lý trong trường hợp TCTD bị rút tiền hàng loạt cũng như các quy định về cho vay đặc biệt.

Những thay đổi này được kỳ vọng giúp đảm bảo an toàn cho hệ thống thông qua việc sớm có những giải pháp khắc phục, quản lý, xử lý phù hợp với các TCTD yếu kém, có vấn đề lớn, qua đó giúp giảm thiểu rủi ro lan truyền, nâng cao sức chống chịu của hệ thống các TCTD. Các quy định mới cũng đã làm rõ thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ, Thống đốc NHNN đối với các trường hợp can thiệp, xử lý TCTD cụ thể.

Tuy nhiên, khâu thực thi, ứng xử đối với từng tình huống cụ thể sau này là rất quan trọng. Muốn vậy, Nhóm Nghiên cứu kiến nghị Chính phủ xây dựng khung xử lý rủi ro hay khủng hoảng ngân hàng về lâu dài.

Cuối cùng, một số nội dung về xử lý nợ xấu và tài sản đảm bảo trong Nghị quyết 42/2017/QH14 đã được luật hóa tại Chương XII. Theo đó, Chương XII này đã đưa ra những quy định về nợ xấu, mua bán nợ xấu, chuyển nhượng tài sản bảo đảm (TSBĐ), thứ tự ưu tiên thanh toán khi xử lý TSBĐ…, qua đó giải quyết khoảng trống pháp lý trong xử lý nợ xấu khi Nghị quyết 42 đã hết hiệu lực từ ngày 1/1/2024.

Tuy nhiên, Luật các TCTD lần này đã bỏ các quy định về thu giữ tài sản đảm bảo, kê biên tài sản của bên phải thi hành án, hoàn trả TSBĐ là vật chứng trong vụ án hình sự, vi phạm hành chính đối với nợ xấu; cũng như chưa mở rộng đối tượng (nhất là khu vực tư nhân) được tham gia mua – bán nợ xấu, có thể khiến hoạt động xử lý nợ xấu sẽ còn nhiều khó khăn. Điều này đòi hỏi có quy định hợp lý nhằm tăng sự vào cuộc và phối kết hợp của các cơ quan hữu quan trong xử lý nợ xấu sau này.

Luật TCTD sửa đổi về cơ bản đã giải quyết đa số các khó khăn, vướng mắc hiện tại, kiến tạo cho một số hoạt động mới và đồng bộ hóa với các bộ luật khác đã có hay vừa ban hành. Tuy nhiên, vẫn còn những khoảng trống nhất định như đã nêu và tính hiệu lực, hiệu quả phụ thuộc nhiều vào khâu thực thi sau này.

TS. Cấn Văn Lực và Nhóm tác giả Viện Đào tạo và Nghiên cứu BIDV