Dự án PPP và vai trò của Kiểm toán Nhà nước

Quang cảnh hội thảo.

Theo Báo cáo số 25/BC-CP ngày 30-1-2019 của Chính phủ về tổng kết tình hình thực hiện dự án PPP, đến nay cả nước đã có 336 dự án PPP (trong đó, 140 dự án theo hợp đồng BOT, 188 dự án theo hợp đồng BT và tám dự án được áp dụng các loại hợp đồng khác); huy động được khoảng 1.609.295 tỷ đồng vào đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng quốc gia). Trong đó: Lĩnh vực giao thông có 220 dự án bao gồm 118 dự án BOT với tổng vốn đầu tư khoảng 279.367 tỷ đồng, 99 dự án BT với tổng vốn đầu tư khoảng 117.421 tỷ đồng, ba dự án theo hình thức khác; Lĩnh vực năng lượng (xây dựng nhà máy điện) có 18 dự án BOT với tổng vốn đầu tư khoảng 857.209 tỷ đồng; Lĩnh vực phát triển hạ tầng Khu công nghiệp, Khu kinh tế có ba dự án BT với tổng vốn đầu tư 162,645 tỷ đồng, hai dự án BOT với tổng vốn đầu tư 27.860,6 tỷ đồng; Lĩnh vực giáo dục có sáu dự án BT với tổng vốn đầu tư là 1.284,68 tỷ đồng; Lĩnh vực văn hóa, thể thao có 10 dự án BT và một dự án BOT với tổng vốn đầu tư là 4.632,148 tỷ đồng; Lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật (xây dựng nhà ở tái định cư, hạ tầng ký túc xá...) có 32 dự án; lĩnh vực xây dựng trụ sở làm việc có 20 dự án và các lĩnh vực khác. Các lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn, y tế, du lịch chưa có dự án PPP nào đi vào vận hành, khai thác.

Những dự án PPP trong thời qua đã góp phần tích cực hoàn thiện hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông, năng lượng, hạ tầng đô thị, xử lý nước thải, rác thải..., kịp thời giải quyết các nhu cầu bức xúc về dịch vụ công của người dân và nhu cầu cấp bách về cơ sở hạ tầng để phát triển kinh tế - xã hội đất nước, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, kích cầu đối với sản xuất trong nước, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế quốc dân. Theo đánh giá của Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF), chất lượng cơ sở hạ tầng tổng thể của Việt Nam năm 2017 đứng ở vị trí thứ 79, tăng 44 bậc so với năm 2010 (xếp thứ 123).

Bên cạnh các kết quả đạt được, thực tiễn cho thấy việc triển khai còn một số tồn tại, bất cập, nổi bật là: Công tác lựa chọn, lập, thẩm định dự án PPP chưa được thực hiện chặt chẽ. Công tác công bố dự án, danh mục dự án chưa được thực hiện nghiêm túc, công khai, minh bạch. Nhiều dự án được thực thiện theo đề xuất của nhà đầu tư, được chỉ định thầu, chưa bảo đảm tính cạnh tranh, minh bạch. Công tác giám sát trong quá trình thực hiện hợp đồng còn lỏng lẻo. Chưa rõ ràng về cơ chế minh bạch thông tin cơ bản của hợp đồng PPP được ký kết; Thiếu quy định về vai trò, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư; chính sách chia sẻ rủi ro, giải quyết tranh chấp giữa các bên tham gia thực hiện dự án; chế tài xử lý vi phạm của nhà đầu tư, cũng như cơ quan có liên quan phía nhà nước. Thiếu quy định về trình tự, hình thức tham vấn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, chính quyền địa phương với các đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp của dự án; thiếu quy định để người sử dụng dịch vụ phản hồi việc cung cấp dịch vụ đối với các cơ quan quản lý nhà nước.

Đối với các dự án BT thanh toán bằng quỹ đất cũng đã bộc lộ một số bất cập (tương tự như các dự án BOT) về công tác công bố dự án, lạm dụng chỉ định thầu, công tác giám sát lỏng lẻo... Ngoài ra, công tác xác định giá trị quỹ đất để thanh toán còn nhiều hạn chế, dẫn đến sự chênh lệch lớn giữa giá trị công trình BT và giá trị quỹ đất thanh toán, chênh lệch giữa giá đền bù, giá công bố của chính quyền địa phương và giá bán của nhà đầu tư gây bức xúc trong xã hội.

Hơn nữa, nhiều dự án đầu tư được phê duyệt khi không có báo cáo đánh giá tác động môi trường được phê duyệt; Việc xác định giá trị nghiệm thu thanh toán áp dụng giá vật tư, xăng, dầu, cát vàng, xi-măng… không đúng tại thời điểm thi công làm tăng giá trị ảo cho dựa án.

Đa số dự án BOT giao thông không thực hiện đúng quy định hiện hành về xây dựng và công bố danh mục dự án kêu gọi đầu thư. Một số dự án BOT được quyết định chủ trương đầu tư không hợp lý trong cân đối tổng thể và quy hoạch. Trong phê duyệt một số nội dung đầu tư, tổng mức đầu tư không tuân thủ đúng quy định, còn nhiều sai lệch. Việc công bố sau khi phê duyệt danh mục dự án không đúng thời điểm. Đặc biệt, việc không thực hiện đấu thầu dự án đã ảnh hưởng không tốt đến kết quả lựa chọn nhà đầu tư, đàm phán, ký kết và giám sát thực hiện hợp đồng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nhiều nhà đầu tư đã lập, duyệt không đúng nhiều khối lượng, định mức, đơn giá trong dự toán công trình; không hợp lý trong việc xác định giá trị và thanh quyết toán công trình dự án; không hoàn thành dự án đúng tiến độ và không quyết toán được dự án theo đúng thời gian hợp đồng… Bởi vậy, nhìn chung không đạt mục tiêu đa dạng các nguồn vốn, các thành phần kinh tế tham gia đầu tư thực hiện các dự án BOT.

Ngoài ra, nhiều dự án BOT trong quá trình xây dựng và thực hiện, đã không lấy ý kiến, không quan tâm lợi ích và sự phản ứng của người dân, không chính xác trong xác định phương án tài chính, nhất là không hợp lý trong phương án thu phí giao thông (về đối tượng, mức thu, thời gian thu phí và địa điểm đặt trạm; trên toàn tuyến Quốc lộ 1 có tới 37 trạm thu phí, mà quá nửa là trạm thu phí của các dự án BOT, với tám trạm BOT bị đặt không đúng chỗ) khiến nhiều trạm thu phí BOT không thể thu phí hoặc trở thànhh điểm nóng mất trật tự, an toàn giao thông và xã hội do sự không đồng thuận của người dân địa phương và các đối tượng liên quan.

Cốt lõi của mọi nguyên nhân chính là sự không chặt chẽ trong quản lý nhà nước đối với dự án BOT, thậm chí còn có nhận thức sai lệch, ngộ nhận về BOT, không coi dự án BOT giao thông là tài sản công và đầu tư công nên không cần Kiểm toán Nhà nước; thậm chí, còn hiện tượng cố tình lập lờ, không phân biệt và đánh đồng dự án BOT giao thông xây mới với loại hoạt động đơn giản là duy tu, bảo dưỡng, tăng cường, thảm lại mặt đường độc đạo, tạo nút thắt và ép buộc người dân không có sự lựa chọn cần thiết lộ trình giao thông trên cơ sở so sánh tiện ích, chi phí và thời gian cần thiết.

Đặc biệt, theo kết luận Thanh tra Bộ Tài chính: Việc thẩm định giá đất và xác định tiền sử dụng đất của chủ dự án BT phải nộp không quy về cùng thời điểm. Trong đó, chi phí phát triển được xác định theo tương lai (có tính đến yếu tố trượt giá) còn doanh thu phát triển lại được xác định theo giá trị tại thời điểm thẩm định giá đất… khiến giá trị quyết toán dự án BT khó chính xác và Nhà nước đã bị thất thoát nguồn lực không nhỏ về đất đai từ các dự án BT đã thực hiện vừa qua.

Theo Kiểm toán Nhà nước, với 51 dự án BOT được kiểm toán đã bị cơ quan này đề nghị cắt bớt thời hạn thu phí tới 170 năm, trung bình “hơn ba năm thu phí cho mỗi dự án!.

Nhiều ý kiến tại hội nghị cũng nhấn mạnh, trong thời gian tới, các cơ quan chức năng cần tiếp tục rà soát, củng cố thống nhất nhận thức và hoàn thiện đồng bộ cơ sở pháp lý quản lý nhà nước về BOT; bổ sung quy định chặt chẽ về tiêu chí và phương thức lựa chọn nhà đầu tư, tránh tình trạng lựa chọn nhà đầu tư chỉ dựa trên cơ sở vốn chủ sở hữu theo báo cáo tài chính, nhưng không có năng lực thực sự; quy định về cơ cấu nguồn vốn đầu tư, hình thức góp vốn; việc lập, phê duyệt và quản lý chi phí đầu tư xây dựng, định mức đơn giá và việc công bố chỉ số giá thị trường; quy định rõ nguyên tắc, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc đàm phán ký kết hợp đồng dự án, trong việc giám sát thực hiện hợp đồng, quản lý chất lượng công trình và tổng giá trị đầu tư, giá thu phí và thời gian thu phí với các cơ chế đấu thầu, kiểm tra, giám sát, thanh quyết toán như công trình sử dụng vốn ngân sách; bổ sung vào quy hoạch hệ thống giao thông toàn quốc tiêu thức trạm thu phí giao thông, trên cơ sở ban hành tiêu chí cụ thể hợp lý và đúng quy định; điều chỉnh vị trí những trạm thu phí bất hợp lý trên cơ sở đề cập đầy đủ các yếu tố và bảo đảm hài hòa lợi ích nhà đầu tư, người sử dụng hạ tầng và Nhà nước; theo đó ban hành và điều chỉnh giá thu phi giao thông hợp lý. Việc thu phí phải bảo đảm tuyệt đối minh bạch, trên cơ sở định kỳ cập nhật mức thu thực tế và bổ sung hoàn thiện quy trình chặt chẽ, có giám sát bằng công nghệ tiên tiến và thực hiện bắt buộc công nghệ thu phí tự động. Đồng thời, rà soát, bổ sung những chế tài nghiêm khắc cả về tài chính và hành chính trước các hiện tượng chậm trễ quyết toán công trình và các sai phạm khác; thực hiện việc thanh tra liên ngành phải gắn với giám định khối lượng, chất lượng công trình nhằm xác định rõ thực chất khối lượng, giá trị công trình, khắc phục tình trạng nhiều cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, nhưng trách nhiệm cá nhân và tập thể không rõ và hiệu lực, hiệu quả thấp…

Thực tế cho thấy, nếu không có sự thay đổi quan trọng cả về nhận thức, cả về cơ sở pháp lý và giám sát để bảo đảm sự minh bạch, xác đáng, hài hòa lợi ích doanh nghiệp, người dân và nhà nước; không nhận diện và kiên quyết xử lý các mầm bệnh của chủ nghĩa thân hữu, lợi ích nhóm và tham nhũng trong hoạt động quản lý PPP... thì các hoạt động đầu tư và quản lý PPP tương lai sẽ khó mà có hiệu quả và phát triển lành mạnh, bền vững như tiềm năng và kỳ vọng.

TS. NGUYỄN MINH PHONG