FDI và bài toán tăng trưởng hai con số: Nhìn từ kinh nghiệm các nước đang phát triển

Đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) đã trở thành một trong những dòng vốn quốc tế quan trọng nhất đối với các nước đang phát triển. Trong quá trình toàn cầu hóa, FDI không chỉ cung cấp nguồn vốn bổ sung cho nền kinh tế mà còn có khả năng mang theo công nghệ, tri thức quản trị, kỹ năng lao động, mạng lưới thị trường quốc tế và các phương thức tổ chức sản xuất hiện đại. Với nhiều nước đang phát triển, nơi vốn trong nước hạn chế, trình độ công nghệ và năng lực quản trị còn khoảng cách so với thế giới, khả năng tiếp cận thị trường quốc tế còn hẹp, thu hút FDI vì vậy thường được xem là công cụ quan trọng để bổ sung những nguồn lực còn thiếu đó.

Nhưng FDI không tự động tạo ra tăng trưởng kinh tế. Tác động của nó phụ thuộc đáng kể vào chất lượng dòng vốn, lĩnh vực đầu tư, mức độ liên kết với doanh nghiệp trong nước, chất lượng nguồn nhân lực, năng lực công nghệ, thể chế và khả năng hấp thụ của nền kinh tế tiếp nhận. Chính vì vậy, điều các nước đang phát triển (trong đó có Việt Nam) cần quan tâm không chỉ là FDI đóng góp bao nhiêu vào tăng trưởng, mà quan trọng hơn là FDI tác động đến tăng trưởng thông qua những kênh nào và trong điều kiện nào tác động đó trở nên mạnh và bền vững.

Từ vốn đến công nghệ, những kênh tác động trực tiếp

Tác động dễ nhận thấy nhất của FDI là bổ sung vốn đầu tư cho nền kinh tế. Trong mô hình tăng trưởng truyền thống, vốn vật chất là một trong những yếu tố đầu vào cơ bản của sản xuất, trong khi các nước đang phát triển thường có tỷ lệ tiết kiệm trong nước thấp, thị trường tài chính chưa phát triển đầy đủ và khả năng tích lũy vốn còn hạn chế. FDI bù đắp khoảng trống đó bằng nguồn vốn từ bên ngoài, giúp mở rộng năng lực sản xuất, xây dựng nhà máy, cơ sở hạ tầng và các hoạt động kinh doanh mới. Nói ngắn gọn, vốn tăng kéo theo năng lực sản xuất mở rộng, sản lượng tăng và GDP đi lên. Nhưng cần phân biệt rạch ròi giữa tăng trưởng do mở rộng vốn và tăng trưởng dựa trên nâng cao năng suất. Nếu FDI chủ yếu mang thêm vốn nhưng sử dụng công nghệ thấp, giá trị gia tăng thấp và ít lan tỏa cho nền kinh tế, tác động dài hạn sẽ rất hạn chế. Đây là lý do vì sao mục tiêu của các nước đang phát triển không nên dừng ở thu hút ngày càng nhiều vốn FDI, mà phải chuyển từ tư duy “FDI nhiều” sang “FDI có chất lượng và tạo ra năng suất cao”.

FDI có thể đưa Việt Nam vào quỹ đạo tăng trưởng hai con số.

Kênh tác động thứ hai, và có lẽ là quan trọng nhất, là chuyển giao và đổi mới công nghệ. Các tập đoàn đa quốc gia thường sở hữu công nghệ, quy trình sản xuất, hệ thống quản trị và tiêu chuẩn kỹ thuật cao hơn mặt bằng chung của nước tiếp nhận. Khi đầu tư vào một quốc gia đang phát triển, họ mang theo không chỉ máy móc, thiết bị hiện đại, mà cả quy trình quản lý tiên tiến, tiêu chuẩn chất lượng quốc tế, phương pháp tổ chức sản xuất, hệ thống nghiên cứu và phát triển, cùng tri thức về thị trường quốc tế. Tất cả cộng lại tạo ra khả năng nâng cao năng suất, trước hết ở chính doanh nghiệp FDI, và trong những điều kiện thích hợp, lan sang cả doanh nghiệp trong nước. Đây chính là điểm dễ bị bỏ sót nếu chỉ đo lường tác động của FDI bằng con số vốn đầu tư: phần giá trị công nghệ và năng suất mà FDI mang lại, xét về dài hạn, còn lớn hơn nhiều so với phần vốn thuần túy.

Hiệu ứng lan tỏa công nghệ và năng suất, kênh tác động thứ ba, không dừng lại trong phạm vi doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài mà lan ra theo ba hướng. Lan tỏa theo chiều ngang xảy ra khi doanh nghiệp trong nước hoạt động cùng ngành học hỏi từ doanh nghiệp FDI về công nghệ, quản trị, chất lượng và tổ chức sản xuất. Lan tỏa theo chiều dọc diễn ra khi doanh nghiệp FDI tạo ra nhu cầu đối với nguyên vật liệu, linh kiện, dịch vụ và sản phẩm trung gian trong nước. Nếu doanh nghiệp nội địa trở thành nhà cung cấp cho doanh nghiệp FDI, họ có cơ hội nâng cấp công nghệ, chất lượng sản phẩm, quản trị, tiêu chuẩn kỹ thuật, năng lực giao hàng và từng bước tham gia sâu hơn vào chuỗi giá trị toàn cầu. Và lan tỏa qua lao động xảy ra khi người lao động được đào tạo, làm việc trong doanh nghiệp FDI tích lũy kỹ năng, kinh nghiệm, phương pháp quản lý mới, rồi mang những tri thức đó theo khi chuyển sang doanh nghiệp khác hoặc tự khởi nghiệp. Cộng cả ba dòng chảy này lại, có thể nói đây là một trong những cơ chế quan trọng nhất để FDI tạo ra tác động dài hạn cho nền kinh tế tiếp nhận.

Kênh thứ tư là nâng cao năng suất lao động và năng suất tổng hợp (TFP). Tăng trưởng kinh tế dài hạn không thể chỉ dựa vào việc tăng số lượng lao động và vốn; một nền kinh tế muốn duy trì tốc độ tăng trưởng cao bắt buộc phải nâng cao năng suất, và FDI có thể tác động đến năng suất qua công nghệ mới, đào tạo nguồn nhân lực, phương thức quản trị hiện đại, tổ chức sản xuất hiệu quả hơn, tiêu chuẩn chất lượng quốc tế và áp lực cạnh tranh giữa doanh nghiệp FDI với doanh nghiệp trong nước. Đây chính là cơ chế gắn trực tiếp với câu chuyện tăng trưởng hai con số mà nhiều nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam, đang theo đuổi, bởi tăng trưởng cao và bền vững về dài hạn không thể chỉ dựa vào mở rộng đầu tư, mà phải dựa ngày càng nhiều vào năng suất.

Từ thị trường đến thể chế, những kênh tác động lan tỏa

Một đặc điểm nổi bật khác của FDI tại các nước đang phát triển là vai trò thúc đẩy xuất khẩu và hội nhập kinh tế quốc tế. Các tập đoàn đa quốc gia thường sẵn có mạng lưới phân phối toàn cầu, thương hiệu quốc tế, khách hàng quốc tế, hệ thống logistics, kinh nghiệm thương mại và tiêu chuẩn sản phẩm quốc tế. Khi đầu tư vào một nước đang phát triển, họ có thể biến nước đó thành một mắt xích trong chuỗi sản xuất toàn cầu, từ đó sản xuất định hướng xuất khẩu tăng lên, kim ngạch xuất khẩu và nguồn ngoại tệ tăng theo, tạo dư địa để mở rộng sản xuất và thúc đẩy GDP. Đối với những nền kinh tế có thị trường nội địa còn hạn chế như Việt Nam, đây là một kênh đặc biệt quan trọng.

FDI cũng tạo việc làm và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, trực tiếp trong chính các doanh nghiệp có vốn nước ngoài, và gián tiếp qua các doanh nghiệp cung ứng, dịch vụ cùng những hoạt động kinh tế liên quan. Nhưng điều quan trọng hơn số lượng việc làm là chất lượng việc làm. Doanh nghiệp FDI thường đòi hỏi người lao động đáp ứng những chuẩn mực nhất định về kỹ năng chuyên môn, kỹ năng kỹ thuật, ngoại ngữ, kỷ luật lao động, quản lý chất lượng, khả năng sử dụng công nghệ và tác phong công nghiệp. Qua quá trình làm việc và đào tạo đó, nguồn nhân lực trong nước dần được nâng cấp, kéo theo năng suất lao động tăng, thu nhập tăng, và cả tiêu dùng lẫn tiết kiệm trong nền kinh tế cùng tăng theo. Đây là một tác động có tính tích lũy qua thời gian, chứ không đến ngay lập tức.

FDI đồng thời thúc đẩy cạnh tranh và nâng cao hiệu quả của nền kinh tế. Sự xuất hiện của doanh nghiệp FDI làm tăng mức độ cạnh tranh trên thị trường nội địa, buộc doanh nghiệp trong nước phải đổi mới công nghệ, cải thiện quản trị, giảm chi phí, nâng cao chất lượng và năng suất để tồn tại. Trong một môi trường cạnh tranh lành mạnh, áp lực này thúc đẩy quá trình tái phân bổ nguồn lực từ những doanh nghiệp năng suất thấp sang doanh nghiệp năng suất cao, điều có lợi cho toàn nền kinh tế. Nhưng hiệu ứng này cũng có mặt trái. Nếu doanh nghiệp trong nước quá yếu, doanh nghiệp FDI có thể chiếm lĩnh thị trường và tạo ra hiện tượng “crowding out”, làm thu hẹp không gian phát triển của doanh nghiệp nội địa. Vì vậy, chính sách thu hút FDI cần đi đôi với việc nâng cao năng lực của khu vực doanh nghiệp trong nước, chứ không thể tách rời hai việc này.

Các dự án FDI quy mô lớn cũng tạo ra nhu cầu lớn đối với điện, nước, giao thông, logistics, viễn thông, bất động sản công nghiệp, tài chính, dịch vụ kinh doanh và công nghiệp hỗ trợ, từ đó lan tỏa tác động ra một phạm vi rộng hơn nhiều so với bản thân dự án. Đặc biệt, nếu FDI được thu hút vào các ngành công nghệ cao, công nghiệp chế biến chế tạo, bán dẫn, điện tử, trí tuệ nhân tạo, tự động hóa và các ngành công nghiệp tương lai, dòng vốn này có thể góp phần hình thành những cụm ngành kinh tế hoàn toàn mới cho quốc gia tiếp nhận.

Cuối cùng, hoạt động của doanh nghiệp FDI tạo nguồn thu cho ngân sách nhà nước qua các loại thuế và nghĩa vụ tài chính khác, và ngoài tác động trực tiếp đó, tăng trưởng sản xuất, việc làm, thu nhập và tiêu dùng do FDI tạo ra cũng mở rộng cơ sở thu ngân sách một cách gián tiếp. Tuy nhiên, tác động tài khóa thực tế còn phụ thuộc vào chính sách ưu đãi đầu tư, khả năng sinh lời của doanh nghiệp, quy mô hoạt động, cơ chế chống chuyển giá và mức độ tuân thủ thuế. Vì vậy không nên đánh giá đóng góp của FDI chỉ bằng số thu ngân sách, mà cần nhìn tổng thể cả tác động trực tiếp lẫn gián tiếp.

Nhìn lại toàn bộ các kênh tác động trên, có thể thấy FDI mang lại nhiều tác động tích cực cho tăng trưởng kinh tế ở các nước đang phát triển: bổ sung vốn, mở rộng sản xuất, tạo việc làm, thúc đẩy xuất khẩu, chuyển giao công nghệ, nâng cao kỹ năng, cải thiện quản trị, tăng cạnh tranh và tạo hiệu ứng lan tỏa năng suất. Nhưng tác động đó không mang tính tự động, càng không đồng nhất giữa các quốc gia. Nó phụ thuộc vào chất lượng dòng vốn, và quan trọng hơn cả, vào năng lực hấp thụ của chính quốc gia tiếp nhận.

Vì vậy, câu hỏi cốt lõi không phải là “FDI có làm tăng trưởng hay không”, mà là “quốc gia tiếp nhận FDI có khả năng biến FDI thành năng suất, công nghệ, năng lực doanh nghiệp và năng lực cạnh tranh quốc gia đến mức nào”. Nếu FDI chỉ tạo thêm vốn và sản lượng, tác động chủ yếu sẽ là tăng trưởng theo chiều rộng. Nếu FDI đồng thời tạo ra công nghệ, kỹ năng, liên kết doanh nghiệp, đổi mới sáng tạo và năng suất tổng hợp, nó có thể trở thành động lực của tăng trưởng theo chiều sâu. Và nếu một quốc gia biết kết hợp FDI với doanh nghiệp trong nước, nguồn nhân lực, khoa học công nghệ, đổi mới sáng tạo và thị trường toàn cầu, FDI hoàn toàn có thể chuyển từ một nguồn lực bổ sung thành một động lực cấu trúc của cả quá trình phát triển. Đối với Việt Nam và các nước đang phát triển đang theo đuổi mục tiêu tăng trưởng hai con số, đây chính là vấn đề có ý nghĩa quyết định, không nằm ở việc thu hút được bao nhiêu vốn, mà ở việc tổ chức thực hiện để biến dòng vốn đó thành năng suất thực sự cho nền kinh tế.

TS. Phan Hữu Thắng

Nguyên Cục trưởng Cục Đầu tư nước ngoài

(Bộ Kế hoạch và Đầu tư, nay là Bộ Tài chính)