Nâng cao năng lực quản trị của các đơn vị sự nghiệp công lập

Đổi mới cơ chế hoạt động các ĐVSNCL luôn nhận được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước.

Đến nay, hệ thống cơ sở pháp lý đối với việc đổi mới hoạt động tại các đơn vị sự nghiệp công lập nói chung và nâng cao năng lực quản trị tại các đơn vị sự nghiệp công lập nói riêng cơ bản đồng bộ, hoàn thiện. Bài viết trao đổi về những thách thức, kiến nghị một số giải pháp nhằm nâng cao năng lực quản trị của các đơn vị sự nghiệp trong bối cảnh hiện nay.

Hoàn thiện thể chế trong đổi mới năng lực quản trị của đơn vị sự nghiệp công lập

Hiện nay, cả nước có khoảng 58.000 đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL), với 2,5 triệu biên chế (chưa kể đến tổ chức, biên chế trong công an, quân đội và khu vực doanh nghiệp nhà nước). Đây là lực lượng giữ vai trò chủ đạo, cung cấp hầu hết dịch vụ sự nghiệp công, như: dịch vụ y tế, giáo dục – đào tạo, khoa học – công nghệ, văn hóa, thể dục – thể thao…

Trong những năm qua, đổi mới cơ chế hoạt động các ĐVSNCL luôn nhận được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước. Ngày 26/5/2011, Bộ Chính trị ban hành Kết luận số 37-TB/TW về Đề án đổi mới cơ chế hoạt động của các ĐVSNCL, đẩy mạnh xã hội hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công. Bên cạnh đó, Văn kiện Đại hội XII của Đảng cũng đã xác định rõ: “Đổi mới tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công theo hướng nâng cao chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức bộ máy, biên chế, nhân sự và tài chính; xã hội hóa lĩnh vực dịch vụ công, thu hút các thành phần kinh tế tham gia vào lĩnh vực này; Cơ cấu lại các đơn vị sự nghiệp công, giao quyền tự chủ phù hợp, nâng cao năng lực quản trị, hiệu quả hoạt động theo cơ chế DN; Đa dạng hình thức xã hội hóa các đơn vị sự nghiệp công như: thí điểm cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công; giao cộng đồng quản lý, cho thuê cơ sở vật chất, tài sản của Nhà nước để kinh doanh cung ứng dịch vụ công và thực hiện cơ chế đơn vị sự nghiệp công hoạt động như DN công ích”.

Cụ thể hóa Nghị quyết Đại hội XII của Đảng, Hội nghị Trung ương 5 khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 3/6/2017 về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trong đó tiếp tục khẳng định: “Hoàn thiện thể chế, đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL. Trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đầy đủ cho các ĐVSNCL về phạm vi hoạt động, tổ chức bộ máy, biên chế, nhân sự và tài chính gắn với cơ chế đánh giá độc lập”. Đặc biệt, ngày 25/10/2017, Nghị quyết số 19-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương (khóa XII) về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL nêu rõ quan điểm: “Đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL là một trong những nhiệm vụ trọng tâm ưu tiên hàng đầu”. Trong đó, Nghị quyết số 19-NQ/TW đề ra nhiều mục tiêu cụ thể: Đến năm 2025, tiếp tục giảm tối thiểu bình quân cả nước 10% ĐVSNCL và 10% biên chế sự nghiệp hưởng lương từ NSNN so với năm 2021; Phấn đấu có tối thiểu 20% đơn vị tự chủ tài chính; 100% đơn vị sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác có đủ điều kiện hoàn thành chuyển đổi thành công ty cổ phần; Tiếp tục giảm bình quân 10% chi trực tiếp từ NSNN cho ĐVSNCL so với giai đoạn 2016-2020...

Triển khai thực hiện các chủ trương của Đảng, trong nhiều năm qua, Chính phủ đã ban hành, bổ sung, sửa đổi nhiều quy định nhằm tạo khuôn khổ pháp lý cho hoạt động của ĐVSNCL. Cụ thể, ngày 16/01/2002, Chính phủ ban hành Nghị định số 10/2002/NĐ-CP nhằm tạo điều kiện cho ĐVSNCL nâng cao tính chủ động trong cung cấp dịch vụ, nâng cao chất lượng dịch vụ, nâng cao thu nhập của người lao động và giảm sự bao cấp từ ngân sách nhà nước (NSNN). Từ năm 2002, các ĐVSNCL đã được trao một số quyền, trong đó có quyền tự chủ hoàn toàn hoặc một phần về tài chính trong chi tiêu thường xuyên. Sau một thời gian thực hiện, cơ chế tự chủ tài chính này đã cho thấy rõ tính ưu việt, phù hợp với cơ chế thị trường, thúc đẩy xã hội hóa.

Để tiếp tục mở rộng quyền tự chủ đối với các ĐVSNCL, năm 2006, Chính phủ ban hành Nghị định số 43/2006/NĐ-CP thay thế Nghị định số 10/2002/NĐ-CP. Bên cạnh tự chủ về tài chính, ĐVSNCL còn được tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế. Trải qua gần 10 năm thực hiện, Nghị định số 43/2006/NĐ-CP đã góp phần nâng cao tính chủ động, sáng tạo của các ĐVSNCL; huy động được sự đóng góp và tham gia tích cực của cộng đồng xã hội cho phát triển, nhờ đó làm tăng nguồn thu sự nghiệp và tăng thu nhập cho cán bộ, viên chức...

Trong quá trình triển khai thực hiện, bên cạnh những mặt tích cực cũng cho thấy, những hạn chế, bất cập của Nghị định 43/2006/NĐ-CP như: Các ĐVSNCL được giao tự chủ nhưng vẫn bị ràng buộc bởi các quy định mang tính chất kỹ thuật; Khó khăn trong việc triển khai thực hiện xã hội hóa và liên doanh liên kết do quy định còn chưa cụ thể, rõ ràng; Tự chủ về nhân sự bị hạn chế do cấp trên vẫn giao chỉ tiêu biên chế sự nghiệp… Do vậy, ngày 14/02/2015, Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2015/NĐ-CP về cơ chế tự chủ của ĐVSNCL thay thế cho Nghị định số 43/2006/NĐ-CP. Trong đó, Nhà nước khuyến khích và tạo điều kiện cho tất cả các ĐVSNCL có đủ điều kiện, cam kết tự đảm bảo kinh phí hoạt động chi thường xuyên và chi đầu tư được thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm toàn diện về nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính. Các ĐVSNCL được Nhà nước giao cung cấp dịch vụ công theo giá, phí chưa tính đủ chi phí sẽ được NSNN hỗ trợ phần chi phí chưa kết cấu trong giá, phí dịch vụ sự nghiệp công. Đồng thời, Nhà nước sẽ từng bước thu hẹp đối tượng, phạm vi các ĐVSNCL được hỗ trợ chi thường xuyên từ NSNN so với hiện nay; chỉ có dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN mới được Nhà nước hỗ trợ kinh phí…

Thách thức trong năng lực quản trị của các đơn vị sự nghiệp công lập

Nhìn lại kết quả đạt được trong những năm qua có thể thấy, các cấp, các ngành đã tích cực triển khai chủ trương của Đảng về đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL và bước đầu đã đạt được những kết quả quan trọng. Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với các ĐVSNCL đã có nhiều đổi mới. Hệ thống các ĐVSNCL với đông đảo đội ngũ trí thức, các nhà khoa học, các nhà giáo dục… đã có đóng góp to lớn đối với sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc; góp phần thực hiện các mục tiêu giảm nghèo bền vững, công bằng xã hội và hoàn thành cơ bản các mục tiêu thiên niên kỷ... Hệ thống cung ứng dịch vụ sự nghiệp công đã hình thành ở hầu hết các địa bàn, lĩnh vực; mạng lưới cơ sở giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao trải rộng đến tận khu vực nông thôn, vùng sâu, vùng xa, địa bàn khó khăn, biên giới, hải đảo trong cả nước. Các ĐVSNCL giữ vai trò chủ đạo, vị trí then chốt trong cung ứng dịch vụ sự nghiệp công và thực hiện chính sách an sinh xã hội. Hệ thống pháp luật về ĐVSNCL từng bước được hoàn thiện. Tuy nhiên, tổ chức và hoạt động của các ĐVSNCL vẫn còn nhiều tồn tại, yếu kém và còn không ít những khó khăn, thách thức phải vượt qua, cụ thể:

- Về phương thức quản lý, nâng cao năng lực quản trị đơn vị: Hệ thống tổ chức các đơn vị sự nghiệp còn cồng kềnh, manh mún, phân tán, chồng chéo; quản trị nội bộ yếu kém, chất lượng, hiệu quả dịch vụ thấp. Chi tiêu NSNN cho các ĐVSNCL còn quá lớn, một số đơn vị thua lỗ, tiêu cực, lãng phí do trình độ quản lý tài chính yếu kém, thiếu hiệu quả.

- Về hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy: Công tác đổi mới hệ thống tổ chức các ĐVSNCL còn chậm. Quy hoạch mạng lưới ĐVSNCL chủ yếu còn theo đơn vị hành chính, chưa chú trọng quy hoạch theo ngành, lĩnh vực, đặc điểm vùng miền và nhu cầu thực tế. Chất lượng đội ngũ lãnh đạo, quản lý và viên chức chưa cao, năng suất lao động thấp. Cơ cấu đội ngũ viên chức chưa hợp lý, đội ngũ viên chức làm công tác phục vụ chiếm tỷ lệ cao. Việc thu hút nhân tài vào làm việc trong ĐVSNCL còn hạn chế…

Đến năm 2025, mục tiêu đặt ra là cả nước tiếp tục giảm tối thiểu bình quân cả nước 10% đơn vị sự nghiệp công lập và 10% biên chế sự nghiệp hưởng lương từ ngân sách nhà nước so với năm 2021; Phấn đấu có tối thiểu 20% đơn vị tự chủ tài chính; 100% đơn vị sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác đủ điều kiện chuyển đổi thành công ty cổ phần; Tiếp tục giảm bình quân 10% chi trực tiếp từ ngân sách nhà nước cho đơn vị sự nghiệp công lập so với giai đoạn 2016-2020...

- Về áp dụng mô hình quản trị đối với các đơn vị sự nghiệp như mô hình quản trị DN: Ngày 22/6/2015, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg về việc chuyển ĐVSNCL thành công ty cổ phần (CTCP). Tuy nhiên, theo báo cáo của Bộ Tài chính, đến nay nếu so với Danh mục chuyển đổi thành CTCP giai đoạn 2017-2020, số lượng đơn vị đã chuyển đổi thành CTCP chỉ đạt 14,5%. Quá trình chuyển đổi ĐVSNCL thành CTCP còn nhiều lúng túng; công tác giám sát tình hình hoạt động và cung cấp dịch vụ sự nghiệp công chưa chặt chẽ. Sau khi chuyển đổi thành CTCP, có hiện tượng giảm chất lượng dịch vụ sự nghiệp công hoặc ngừng cung cấp dịch vụ sự nghiệp công ở một số ít đơn vị... Trong khi đó, hiện nay, chính sách ưu đãi về tài chính và đầu tư chưa đủ hấp dẫn để thúc đẩy và tạo động lực cho các ĐVSNCL cổ phần hóa; chưa có hướng dẫn về cơ chế tài chính, quản lý, sử dụng các tài sản cơ sở hạ tầng giao cho DN chuyển đổi từ ĐVNSCL quản lý, khai thác...

- Về quản trị tài chính, tài sản công: Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công còn một số bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu đổi mới hoạt động của ĐVSNCL, khai thác nguồn lực, thực hành tiết kiệm, chống thất thoát, lãng phí, đặc biệt là cách phân loại ĐVSNCL, xác định giá trị tài sản để giao tài sản cho đơn vị quản lý. Phương thức trang bị tài sản cho các ĐVSNCL chủ yếu bằng hiện vật, việc sử dụng công cụ thị trường còn ít, nguồn hình thành tài sản chủ yếu từ NSNN, đầu tư theo hình thức đối tác công - tư chưa được áp dụng nhiều. Quỹ nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước do các ĐVSNCL quản lý, sử dụng có số lượng và giá trị rất lớn nhưng hiệu suất sử dụng, khai thác chưa tương xứng…

Tiếp tục triển khai các giải pháp nâng cao năng lực quản trị của đơn vị sự nghiệp công lập

Trong thời gian tới, để tiếp đổi mới hoạt động của ĐVSNCL, đặc biệt là nâng cao năng lực quản trị của ĐVSNCL, cần tập trung bám sát một số nhiệm vụ trọng tâm được nêu tại Nghị quyết 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII), cụ thể:

Một là, đẩy mạnh hoàn thiện thể chế chính sách pháp luật về ĐVSNCL. Trong đó, cần tăng cường hơn nữa quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các ĐVSNCL về nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính. Nhằm phù hợp với tình hình thực tiễn, Bộ Tài chính cần tiếp tục hoàn thiện Dự thảo Nghị định trình Chính phủ sửa đổi Nghị định số 16/2015/NĐ-CP.

Theo đó, cần bổ sung quy định cụ thể nguồn tài chính của ĐVSNCL theo hướng tách rõ nguồn thu từ hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp công thuộc danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN và nguồn thu từ hoạt động dịch vụ sự nghiệp công không thuộc danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng kinh phí NSNN; nguồn thu từ hoạt động sản xuất kinh doanh, liên doanh, liên kết và dịch vụ khác. Bổ sung quy định đối với nội dung chi từ nguồn thu hoạt động dịch vụ theo hướng ĐVSNCL được quyền tự chủ quyết định các khoản chi thường xuyên theo quy chế chi tiêu nội bộ và phải hạch toán riêng các khoản chi phí trực tiếp cho việc cung cấp dịch vụ theo quy định.

NSNN không cấp bù kinh phí trong trường hợp đơn vị không có nguồn chênh lệch thu lớn hơn chi từ hoạt động dịch vụ của đơn vị nhằm đảm bảo thực hiện theo đúng tinh thần nêu tại Nghị quyết số 19-NQ/TW về việc phân định rõ hoạt động thực hiện nhiệm vụ chính trị do Nhà nước giao và hoạt động kinh doanh dịch vụ của ĐVSNCL; đồng thời khuyến khích giao quyền tự chủ tối đa cho các ĐVSNCL trong việc tự quyết định các khoản thu chi hoạt động dịch vụ theo cơ chế thị trường; Nhà nước không bao cấp cho các hoạt động dịch vụ của đơn vị. Bổ sung thêm quy định về các hình thức liên doanh liên kết và việc phân phối kết quả chênh lệch thu chi từ hoạt động liên doanh liên kết của ĐVSNCL…

Hai là, đổi mới phương thức quản lý, nâng cao năng lực quản trị đơn vị, bảo đảm chặt chẽ, hiệu quả, góp phần nâng cao chất lượng hoạt động cung ứng các dịch vụ sự nghiệp công, đáp ứng yêu cầu của xã hội; đảm bảo tự chủ về nguồn thu và quản lý nguồn thu của các ĐVSNCL. Theo đó, các ĐVSNCL cần chủ động trong việc tìm kiếm, khai thác và phát triển các hoạt động sự nghiệp nhằm tăng nguồn thu sự nghiệp thông qua vận động các nguồn viện trợ, tài trợ trong và ngoài nước, đẩy mạnh các hoạt động tạo nguồn thu từ sự đóng góp trên cơ sở nâng cao chất lượng dịch vụ, thực hiện cơ chế giá dịch vụ, tăng cường liên kết, thúc đẩy hợp tác công tư (PPP) và đẩy mạnh hợp tác quốc tế…

Ba là, rà soát, hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy bên trong từng đơn vị theo hướng tinh gọn, giảm mạnh đầu mối, bỏ cấp trung gian, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và khoa học - công nghệ tiên tiến, áp dụng các tiêu chuẩn, chuẩn mực quản trị quốc tế.

Bốn là, nâng cao chất lượng quản trị tài chính, tài sản công của đơn vị. Ban hành quy chế quản lý tài chính, tài sản công, xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng bộ phận, cá nhân, nhất là trách nhiệm người đứng đầu. Hoàn thiện chế độ kế toán, thực hiện chế độ kiểm toán, giám sát, bảo đảm công khai, minh bạch hoạt động tài chính của ĐVSNCL.

Mới đây, Bộ Tài chính đã chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan xây dựng dự thảo Nghị định về chuyển ĐVSNCL thành CTCP thay thế Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg ngày 22/6/2015 của Thủ tướng Chính phủ. Trong đó, dự thảo Nghị định nêu ra một số điểm mới như: Để tránh các vướng mắc phát sinh trong việc xác định giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị ĐVSNCL và tránh việc thất thoát tài nguyên, nguồn vốn nhà nước, Dự thảo Nghị định có quy định về hình thức sử dụng đất của ĐVSNCL chuyển đổi là “thuê đất trả tiền hàng năm” và không có hình thức giao đất như quy định của Nghị định số 126/2017/NĐ-CP do các ĐVNSCL không có chức năng kinh doanh bất động sản. Bên cạnh đó, trên cơ sở các quy định về cơ chế tài chính, chế độ kế toán của ĐVSNCL, Nghị định có quy định xử lý tài chính phù hợp với đặc điểm đặc thù của ĐVSNCL bao gồm: Xử lý số dư Quỹ bổ sung thu nhập, Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp, Quỹ khen thưởng, Quỹ phúc lợi, Quỹ khác, Quỹ đặc thù của ĐVSNCL, số dư nguồn thực hiện cải cách tiền lương, các khoản kinh phí ĐVSNCL được NSNN, Công ty mẹ hoặc đơn vị cấp trên cấp để thực hiện các đề tài nghiên cứu khoa học và công nghệ, các dự án đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm trang thiết bị...

Năm là, áp dụng mô hình quản trị đối với các đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư như mô hình quản trị DN. Thực tế cho thấy, quá trình chuyển ĐVSNCL thành CTCP đã giúp thu hút thêm nguồn lực xã hội cho việc cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, giảm hỗ trợ của NSNN so với trước đây đối với các ĐVSNCL, giúp cải thiện quản trị DN, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của nhiều đơn vị cung cấp dịch vụ sự nghiệp công đào tạo và sắp xếp lại vị trí công việc phù hợp cho người lao động. Tại một số đơn vị, việc chuyển đổi đã góp phần nâng cao thu nhập cho người lao động. Tuy nhiên, một số ý kiến cho rằng, để đổi mới quản lý ĐVSNCL theo hướng vận dụng mô hình quản trị DN, trước hết cần so sánh giữa mô hình quản trị DN với mô hình quản lý ĐVSNCL hiện tại ở nước ta, rút ra những điểm giống và khác nhau và đề xuất mô hình quản trị ĐVSNCL trên cơ sở vận dụng mô hình quản trị DN… Bên cạnh đó, đối với lĩnh vực giáo dục, cần nâng cao hiệu lực, hiệu quả cơ chế hội đồng trường trong các trường đại học theo hướng hội đồng trường là cơ quan thực quyền cao nhất của trường đại học; bí thư đảng ủy kiêm chủ tịch hội đồng trường. Thực hiện kiểm định, đánh giá và xếp hạng các ĐVSNCL, nhất là đối với trường đại học, bệnh viện…

Sáu là, cần có chính sách khuyến khích, hỗ trợ các ĐVSNCL chuyển đổi cơ chế hoạt động thông qua tiếp cận vốn vay ưu đãi, hỗ trợ lãi suất để đầu tư tăng cường cơ sở vật chất, trang thiết bị, ưu đãi thuế TNDN...; đổi mới chính sách ưu đãi tín dụng đối với học sinh, sinh viên cho phù hợp với cơ chế tự chủ khi thực hiện chuyển từ cơ chế học phí sang giá dịch vụ.

Tài liệu tham khảo:
1. Ban Chấp hành Trung ương (2017), Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập;
2. Chính phủ (2006), Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập;
3. Chính phủ (2015), Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập;
4. Thủ tướng Chính phủ (2015), Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg ngày 22/6/2015 về việc chuyển đơn vị sự nghiệp thành công ty cổ phần;
5. Vương Đình Huệ (2018), Đổi mới hệ thống tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập góp phần hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Tạp chí Tổ chức Nhà nước 2018;
6. Nguyễn Viết Lợi (2017), Đổi mới toàn diện, tái cơ cấu các đơn vị sự nghiệp công, Tạp chí Tài chính.

ThS. Lê Thị Tuyết - Học viện Hành chính Quốc gia

Bài viết được đăng trên Tạp chí Tài chính Kỳ 2 - Tháng 5/2020