Phát triển thị trường điện cạnh tranh: Định hướng xuyên suốt trong chính sách năng lượng

Khuôn khổ pháp lý về thị trường điện cạnh tranh được xây dựng trên hai yêu cầu song hành: từng bước mở rộng cạnh tranh, quyền tham gia và lựa chọn của các chủ thể; đồng thời duy trì sự điều tiết của Nhà nước nhằm bảo đảm phát triển bền vững và an toàn, ổn định của hệ thống điện - Ảnh: Nhiệt điện Mông Dương

Từng bước mở rộng cạnh tranh trong ngành điện

Phát triển thị trường điện cạnh tranh là chủ trương đã được xác lập và từng bước hoàn thiện trong chính sách, pháp luật về điện lực của Việt Nam.

Từ Luật Điện lực năm 2004, định hướng xây dựng thị trường điện lực đã được luật hóa và triển khai theo lộ trình, phù hợp với điều kiện phát triển của hệ thống điện và yêu cầu bảo đảm cung ứng điện. Trên cơ sở đó, thị trường điện Việt Nam chuyển dần từ mô hình truyền thống sang các cấp độ cạnh tranh cao hơn, bắt đầu từ phát điện và mở rộng sang khâu mua bán điện.

Đến Luật Điện lực số 61/2024/QH15, khuôn khổ phát triển thị trường điện cạnh tranh tiếp tục được hoàn thiện với những quy định cụ thể hơn về nguyên tắc hoạt động, các cấp độ phát triển, điều kiện cần đáp ứng và các chủ thể tham gia thị trường. 

Theo Điều 39 Luật Điện lực năm 2024, thị trường điện cạnh tranh được hình thành và phát triển qua ba cấp độ, gồm thị trường phát điện cạnh tranh, thị trường bán buôn điện cạnh tranh và thị trường bán lẻ điện cạnh tranh. 

Việc xác lập ba cấp độ cho thấy cạnh tranh trong ngành điện được mở rộng theo lộ trình, thay vì thực hiện đồng thời trên toàn bộ chuỗi điện năng. Từ cạnh tranh trong khâu phát điện, phạm vi thị trường từng bước mở rộng sang hoạt động mua bán buôn và ở cấp độ cao hơn là bán lẻ điện.

Cùng với việc xác định các cấp độ thị trường, Luật Điện lực cũng quy định cụ thể các đối tượng tham gia. Điều 40 xác định các đối tượng tham gia thị trường điện cạnh tranh gồm đơn vị phát điện, đơn vị truyền tải điện, đơn vị phân phối điện, đơn vị bán buôn điện, đơn vị bán lẻ điện, đơn vị điều độ hệ thống điện quốc gia, đơn vị điều hành giao dịch thị trường điện và khách hàng sử dụng điện. Việc tham gia của các đối tượng này được quy định phù hợp với từng cấp độ phát triển của thị trường điện cạnh tranh. 

Quá trình phát triển từ cấp độ thị trường này sang cấp độ cao hơn không chỉ mở rộng phạm vi mua bán điện, mà còn gắn với sự tham gia của các chủ thể phù hợp với từng giai đoạn phát triển của thị trường.

Song song với lộ trình và các chủ thể tham gia, Luật Điện lực đặt ra những nguyên tắc xuyên suốt đối với hoạt động của thị trường điện. Điều 38 yêu cầu bảo đảm “công khai, minh bạch, bình đẳng, cạnh tranh lành mạnh, không phân biệt đối xử” giữa các đối tượng tham gia thị trường điện cạnh tranh; bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các đơn vị điện lực và khách hàng sử dụng điện. Luật đồng thời quy định tôn trọng, bảo đảm quyền tự do lựa chọn đối tác và hình thức giao dịch của các đối tượng mua bán điện phù hợp với cấp độ thị trường điện cạnh tranh.

Các quy định này cho thấy quá trình phát triển thị trường không chỉ đặt ra yêu cầu mở rộng phạm vi cạnh tranh, mà còn phải bảo đảm các chủ thể tham gia trong môi trường công khai, minh bạch, bình đẳng và không phân biệt đối xử, với quyền lựa chọn phù hợp với từng cấp độ thị trường.

Luật Điện lực 2024 xác định nguyên tắc “tách bạch chức năng sản xuất, kinh doanh, cung cấp dịch vụ với chức năng quản lý nhà nước; tách bạch các hoạt động có tính độc quyền tự nhiên, độc quyền nhà nước với các hoạt động có tính cạnh tranh trong dây chuyền sản xuất điện năng” - Ảnh: HAC

Tuy nhiên, mở rộng cạnh tranh không đồng nghĩa với giảm vai trò quản lý, điều tiết của Nhà nước. Ngay tại Điều 38, cùng với các nguyên tắc về cạnh tranh và quyền lựa chọn, Luật Điện lực quy định Nhà nước điều tiết hoạt động của thị trường điện cạnh tranh nhằm bảo đảm phát triển hệ thống điện bền vững, đáp ứng yêu cầu cung cấp điện “an toàn, ổn định, tin cậy, hiệu quả”. 

Như vậy, khuôn khổ pháp lý về thị trường điện cạnh tranh được xây dựng trên hai yêu cầu song hành: từng bước mở rộng cạnh tranh, quyền tham gia và lựa chọn của các chủ thể; đồng thời duy trì sự điều tiết của Nhà nước nhằm bảo đảm phát triển bền vững và an toàn, ổn định của hệ thống điện.

Cơ cấu ngành điện gắn với cấp độ phát triển của thị trường

Cùng với việc xác lập nguyên tắc và các cấp độ phát triển thị trường, Luật Điện lực năm 2024 đặt ra những yêu cầu cụ thể đối với cơ cấu ngành điện.

Khoản 11 Điều 5 quy định chính sách của Nhà nước về xây dựng và phát triển thị trường điện cạnh tranh có sự điều tiết của Nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả trong hoạt động điện lực; đồng thời xác định việc tái cơ cấu, đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước trong lĩnh vực điện lực phải phù hợp với các cấp độ thị trường điện cạnh tranh.

Đáng chú ý, Luật xác định nguyên tắc “tách bạch chức năng sản xuất, kinh doanh, cung cấp dịch vụ với chức năng quản lý nhà nước; tách bạch các hoạt động có tính độc quyền tự nhiên, độc quyền nhà nước với các hoạt động có tính cạnh tranh trong dây chuyền sản xuất điện năng”.

Trên cơ sở đó, hướng tới hình thành các đơn vị cung cấp dịch vụ hoạt động độc lập, nhiều đơn vị phát điện, nhiều đơn vị bán buôn điện, bán lẻ điện nhằm gia tăng đối tượng tham gia và nâng cao hiệu quả hoạt động của thị trường điện. 

Quy định này cho thấy phát triển thị trường điện cạnh tranh không đồng nghĩa với việc đưa toàn bộ các hoạt động trong chuỗi điện năng vào cùng một cơ chế cạnh tranh. Vấn đề không chỉ là gia tăng số lượng chủ thể tham gia thị trường, mà còn phải xác lập ranh giới giữa hoạt động có tính độc quyền tự nhiên, độc quyền nhà nước với hoạt động có tính cạnh tranh; giữa chức năng sản xuất, kinh doanh, cung cấp dịch vụ với chức năng quản lý nhà nước. Đây là cơ sở để hướng tới một cơ cấu phù hợp với các nguyên tắc bình đẳng, minh bạch và không phân biệt đối xử của thị trường điện.

Đồng thời, Luật Điện lực cũng xác định định hướng đối với doanh nghiệp nhà nước trong lĩnh vực điện lực. Khoản 11 Điều 5 yêu cầu doanh nghiệp nhà nước trong lĩnh vực điện lực tập trung vào lĩnh vực cốt lõi và có thế mạnh, tối ưu hóa sử dụng nguồn lực, gia tăng giá trị doanh nghiệp; cung cấp điện cho hải đảo, biên giới, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn và bảo đảm quốc phòng, an ninh. 

Quy định pháp luật hiện hành xác lập đồng thời hai hướng: mở rộng không gian cạnh tranh, gia tăng số lượng chủ thể ở những hoạt động có khả năng cạnh tranh; đồng thời tiếp tục duy trì vai trò của Nhà nước, doanh nghiệp nhà nước và cơ chế điều tiết đối với những hoạt động, nhiệm vụ cần thiết.

Định hướng này tiếp tục được thể hiện trong Chiến lược phát triển ngành điện lực Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050, được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 1415/QĐ-TTg ngày 30/6/2025.

Theo đó, tái cơ cấu ngành điện phải phù hợp với các cấp độ thị trường điện cạnh tranh; thực hiện tách bạch chức năng sản xuất, kinh doanh, cung cấp dịch vụ với chức năng quản lý nhà nước; tách bạch hoạt động có tính độc quyền tự nhiên, độc quyền nhà nước với hoạt động có tính cạnh tranh; hướng tới hình thành các đơn vị cung cấp dịch vụ hoạt động độc lập, nhiều đơn vị phát điện, bán buôn, bán lẻ điện.

Tái cơ cấu ngành điện phải phù hợp với các cấp độ thị trường điện cạnh tranh; thực hiện tách bạch chức năng sản xuất, kinh doanh, cung cấp dịch vụ với chức năng quản lý nhà nước; tách bạch hoạt động có tính độc quyền tự nhiên, độc quyền nhà nước với hoạt động có tính cạnh tranh; hướng tới hình thành các đơn vị cung cấp dịch vụ hoạt động độc lập, nhiều đơn vị phát điện, bán buôn, bán lẻ điện - Ảnh: Mai Hoài Thương

Mối quan hệ giữa cơ cấu ngành điện và các cấp độ thị trường được thể hiện trực tiếp hơn tại Điều 39 Luật Điện lực năm 2024. Theo khoản 2 Điều này, trước khi bắt đầu vận hành thị trường điện cạnh tranh các cấp độ, cần hoàn thành các điều kiện về xây dựng, hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; tái cơ cấu ngành điện; xây dựng, hoàn thiện cơ sở hạ tầng hệ thống điện và thị trường điện; cải cách cơ chế giá điện, giảm dần, tiến tới xóa bỏ bù chéo giữa các nhóm khách hàng, giữa các vùng, miền. 

Việc Luật đặt tái cơ cấu ngành điện cùng với hoàn thiện thể chế, hạ tầng hệ thống điện và thị trường điện, cải cách cơ chế giá cho thấy quá trình phát triển thị trường điện cạnh tranh được tiếp cận một cách đồng bộ. Tái cơ cấu không phải điều kiện duy nhất, mà là một bộ phận trong hệ thống các điều kiện cần được hoàn thiện trước khi vận hành từng cấp độ thị trường.

Trong đó, mối quan hệ giữa cơ cấu ngành và thị trường còn được thể hiện khi khoản 3 Điều 39 giao Thủ tướng Chính phủ quy định “điều kiện, cơ cấu ngành điện để hình thành và phát triển các cấp độ thị trường điện cạnh tranh”, đồng thời quy định nguyên tắc hoạt động, lộ trình phát triển thị trường điện cạnh tranh. 

Có thể thấy, cơ cấu ngành điện đã được đặt ngay trong hệ thống các điều kiện hình thành và phát triển thị trường điện cạnh tranh. Khi thị trường được mở rộng theo từng cấp độ, các điều kiện về thể chế, cơ cấu ngành, hạ tầng và cơ chế giá cũng phải được hoàn thiện tương ứng. Theo đó, tái cơ cấu ngành điện không chỉ gắn với yêu cầu đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp điện lực, mà còn là một trong những điều kiện phục vụ quá trình phát triển các cấp độ thị trường điện cạnh tranh.

Đặt cạnh tranh trong tổng thể bảo đảm an ninh năng lượng

Mối quan hệ giữa phát triển thị trường, cơ cấu ngành điện và yêu cầu bảo đảm an ninh năng lượng tiếp tục được xác định rõ trong Nghị quyết số 70-NQ/TW của Bộ Chính trị về bảo đảm an ninh năng lượng quốc gia đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

Nghị quyết xác định yêu cầu xây dựng thị trường năng lượng đồng bộ, cạnh tranh, minh bạch; đa dạng hóa hình thức sở hữu và phương thức kinh doanh; áp dụng giá thị trường đối với mọi loại hình năng lượng, không bù chéo giữa các nhóm khách hàng. Đồng thời, khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi để các thành phần kinh tế, nhất là khu vực tư nhân, tham gia phát triển năng lượng; bảo đảm kinh tế tư nhân cạnh tranh bình đẳng với các thành phần kinh tế khác. 

Đối với ngành điện, Nghị quyết đặt ra yêu cầu “đẩy mạnh cơ cấu lại ngành điện, tăng cường tính cạnh tranh, minh bạch và bền vững”, đồng thời tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động và vai trò dẫn dắt, cạnh tranh của các doanh nghiệp nhà nước trong lĩnh vực năng lượng. 

Cùng với yêu cầu cơ cấu lại ngành điện, Nghị quyết 70 xác định phát triển thị trường điện xác định phát triển thị trường điện theo hướng tăng cường tính cạnh tranh, minh bạch, hiệu quả, “đồng bộ với bảo đảm an ninh năng lượng”; triển khai hiệu quả cơ chế mua bán điện trực tiếp, đồng thời tăng cường quyền lựa chọn của khách hàng sử dụng điện trong tiếp cận và lựa chọn đơn vị cung cấp điện phù hợp với nhu cầu. 

Đây là điểm đáng chú ý trong cách tiếp cận đối với phát triển thị trường điện cạnh tranh. Nếu lộ trình thị trường điện xác định việc từng bước mở rộng phạm vi cạnh tranh, thì Nghị quyết 70 đặt quá trình này trong tổng thể các yêu cầu về cơ chế giá, sự tham gia và cạnh tranh bình đẳng giữa các thành phần kinh tế, quyền lựa chọn của khách hàng, cơ cấu ngành điện và bảo đảm an ninh năng lượng.

Khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi để các thành phần kinh tế, nhất là khu vực tư nhân, tham gia phát triển năng lượng; bảo đảm kinh tế tư nhân cạnh tranh bình đẳng với các thành phần kinh tế khác - Ảnh: Internet

Ở góc độ khác, mở rộng thị trường và sự tham gia của các thành phần kinh tế không đồng nghĩa với việc Nhà nước rút khỏi những lĩnh vực có ý nghĩa chiến lược. Nghị quyết yêu cầu “xác định danh mục hạ tầng năng lượng dùng chung; xác định rõ hạ tầng năng lượng chiến lược phải do Nhà nước kiểm soát”; đồng thời đầu tư hiện đại hóa ngành điện từ sản xuất, truyền tải đến phân phối, sử dụng có hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển của thị trường điện. 

Những định hướng này cho thấy thị trường, Nhà nước và an ninh năng lượng không được đặt thành những mục tiêu tách rời. Cạnh tranh được mở rộng ở những khâu có điều kiện cạnh tranh; trong khi Nhà nước tiếp tục thực hiện vai trò quản lý, điều tiết, kiểm soát hạ tầng chiến lược và bảo đảm an ninh cung ứng điện.

Cơ cấu ngành điện phải chuyển động cùng thị trường

Nhìn xuyên suốt quá trình hoàn thiện chính sách, pháp luật, có thể thấy phát triển thị trường điện cạnh tranh ở Việt Nam không chỉ là quá trình từng bước mở rộng phạm vi giao dịch theo cơ chế thị trường. Cùng với việc chuyển từ phát điện sang bán buôn và hướng tới bán lẻ cạnh tranh, các yêu cầu đối với cơ cấu ngành điện cũng ngày càng được xác định cụ thể hơn.

Luật Điện lực năm 2024 đã đặt tái cơ cấu ngành điện cùng với hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, cơ sở hạ tầng hệ thống điện và thị trường điện, cải cách cơ chế giá điện trong nhóm các điều kiện cần hoàn thành trước khi bắt đầu vận hành thị trường điện cạnh tranh các cấp độ. Đồng thời, Luật xác định yêu cầu tách bạch hoạt động có tính độc quyền tự nhiên, độc quyền nhà nước với hoạt động có tính cạnh tranh; hướng tới hình thành các đơn vị cung cấp dịch vụ hoạt động độc lập, nhiều đơn vị phát điện, bán buôn và bán lẻ điện.

Nghị quyết 70 tiếp tục đặt yêu cầu cơ cấu lại ngành điện trong định hướng phát triển thị trường điện theo hướng tăng cường tính cạnh tranh, minh bạch, hiệu quả, đồng bộ với bảo đảm an ninh năng lượng. Cùng với đó là yêu cầu áp dụng giá thị trường, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế tham gia, tăng cường quyền lựa chọn của khách hàng, đồng thời xác định rõ những hạ tầng năng lượng chiến lược phải do Nhà nước kiểm soát.

Từ các quy định và định hướng này, cơ cấu ngành điện không phải là vấn đề tổ chức tách rời khỏi quá trình phát triển thị trường. Khi thị trường chuyển từ cấp độ này sang cấp độ cao hơn, phạm vi cạnh tranh, số lượng và vai trò của các chủ thể tham gia thay đổi, thì những yêu cầu đối với cơ cấu ngành điện cũng được đặt ra tương ứng.

Điều này cũng lý giải vì sao tái cơ cấu ngành điện được pháp luật xác định là một trong những điều kiện cần hoàn thành trước khi vận hành các cấp độ thị trường điện cạnh tranh. Tái cơ cấu, theo đó, không chỉ gắn với yêu cầu đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp điện lực, mà còn phục vụ việc hình thành cơ cấu phù hợp với từng cấp độ phát triển của thị trường.

Phát triển thị trường điện cạnh tranh và tái cơ cấu ngành điện là hai quá trình có mối quan hệ chặt chẽ. Sự phát triển của thị trường đặt ra yêu cầu tiếp tục hoàn thiện cơ cấu ngành; ngược lại, cơ cấu ngành phù hợp là một trong những điều kiện để thị trường tiếp tục chuyển sang các cấp độ cạnh tranh cao hơn, trên cơ sở bảo đảm công khai, minh bạch, bình đẳng, không phân biệt đối xử và an ninh cung ứng điện.