PPP liệu có khởi sắc hơn?

Luật PPP quy định “trần” phần vốn nhà nước tham gia trong dự án PPP tối đa bằng 50% tổng mức vốn đầu tư là chưa phù hợp. Trong ảnh: Thi công đường vành đai 3 đoạn qua TPHCM. Ảnh: H.P

Theo thống kê của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, từ khi Luật PPP có hiệu lực (năm 2021) đến nay, cả nước có 33 dự án mới tập trung ở ba trong năm lĩnh vực luật cho phép. Cụ thể, giao thông có 25 dự án, chiếm 80% tổng số dự án PPP mới (gồm 22 dự án đường bộ cao tốc, ba dự án cảng hàng không). Xử lý rác thải và cung cấp nước sạch mỗi lĩnh vực có ba dự án. Ở mảng y tế, có hai dự án bắt đầu được Đà Nẵng và Yên Bái nghiên cứu đề xuất triển khai.

So với kỳ vọng thu hút vốn tư nhân cho các dự án hạ tầng kinh tế - xã hội khi ban hành Luật PPP, kết quả này thực sự khiêm tốn. Giai đoạn đại dịch Covid-19 nhiều khó khăn có thể là một trong những nguyên nhân song quá trình thảo luận của các chuyên gia cho thấy cơ chế chia sẻ rủi ro mới là vướng mắc cơ bản nhất.

Hai trong số các vướng mắc của cơ chế chia sẻ rủi ro đang được Bộ Kế hoạch và Đầu tư tìm hướng tháo gỡ trong quá trình sửa Luật PPP với hy vọng sẽ khơi thông nguồn lực của khu vực tư nhân vào việc phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội của đất nước.

Thứ nhất, Luật PPP quy định “trần” phần vốn nhà nước tham gia trong dự án PPP tối đa bằng 50% tổng mức vốn đầu tư là chưa phù hợp. Thực tế, Bộ Giao thông Vận tải và các địa phương đang chuẩn bị đầu tư một số dự án theo chỉ đạo của Chính phủ nhằm tạo động lực phát triển cho các vùng, miền. Giai đoạn đầu, nhu cầu vận tải của các dự án này chưa cao; một số dự án chỉ tính riêng chi phí giải phóng mặt bằng, tái định cư đã vượt quá 50% tổng mức đầu tư của dự án. Vì vậy, ở các dự án này đòi hỏi Nhà nước phải tăng tỷ lệ đầu tư để thu hút nhà đầu tư tư nhân.

Vì vậy, trong dự thảo Luật sửa đổi Luật Quy hoạch, Luật Đầu tư, Luật PPP và Luật Đấu thầu (dự thảo luật) gửi Bộ Tư pháp thẩm định, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề xuất phương án cho phép Thủ tướng Chính phủ, hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét, quyết định áp dụng tỷ lệ vốn nhà nước tham gia dự án PPP cao hơn 50% nhưng không quá 70% tổng mức đầu tư nếu thuộc một trong ba trường hợp: (1) có chi phí bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ tái định cư; hỗ trợ xây dựng công trình tạm vượt quá 50% tổng mức đầu tư; (2) thực hiện ở địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn; (3) có phương án tài chính khả thi nhưng cần thu hút đầu tư tư nhân để nhận chuyển giao công nghệ cao, tiên tiến.

Hiện nay, Quốc hội cũng đã cho phép áp dụng tỷ lệ vốn góp của Nhà nước vượt quá 50% tổng mức đầu tư của dự án tại Luật Thủ đô và Nghị quyết thí điểm cơ chế đặc thù cho TPHCM, Nghệ An, Thái Bình, Cao Bằng.

Thứ hai, Luật PPP quy định lấy nguồn dự phòng ngân sách để chia sẻ với nhà đầu tư trong trường hợp doanh thu của dự án giảm. Vậy nhưng nguồn dự phòng ngân sách lại phụ thuộc vào nguồn thu ngân sách hàng năm và hơn nữa Bộ Tài chính lại cho rằng sử dụng nguồn này là chưa phù hợp với Luật Ngân sách nhà nước. Như vậy, nhà đầu tư nào dám “xuống tiền”?

Do đó, tại dự thảo luật, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề xuất bổ sung nguồn vốn khác để thanh toán trong trường hợp doanh thu của dự án giảm, cần Nhà nước chia sẻ. Theo đó, ngoài ngân sách dự phòng, còn có nguồn từ dự phòng kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm, nguồn tăng thu ngân sách hàng năm dành cho chi đầu tư phát triển.

Ngoài ra, bộ này cũng đề xuất không hạn chế các lĩnh vực đầu tư theo phương thức PPP và bãi bỏ hạn mức quy mô tối thiểu với các dự án PPP. Trừ các dự án thuộc trường hợp Nhà nước độc quyền, dự án thuộc lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự xã hội, loại hình PPP được khuyến khích thực hiện ở tất cả dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và cung cấp sản phẩm, dịch vụ công.

Tuy vậy, những đề xuất chính sách trên có thể chưa đủ để hấp dẫn các nhà đầu tư PPP, bởi còn nhiều vấn đề khác đang khiến họ lấn cấn. Chẳng hạn, các dự án PPP có nhiều rủi ro khác nhau, như giải phóng mặt bằng, thay đổi về quy định pháp luật hoặc cam kết của cơ quan nhà nước… Và về lý thuyết, Nhà nước có nhiều công cụ chia sẻ rủi ro như bằng cơ chế, chính sách, các biện pháp hỗ trợ về vốn, bảo lãnh, bảo đảm của Chính phủ. Thế nhưng Luật PPP hiện chỉ quy định về bảo lãnh cân đối ngoại tệ (không quá 30% doanh thu của dự án) và bảo lãnh doanh thu (điều 83).

Một chuyên gia về PPP cho biết, liên quan bảo lãnh cân đối ngoại tệ, có những dự án không cần tới 30% nhưng cũng có dự án cần nhiều hơn thế. Có dự án đàm phán 10 năm cũng chưa xong nội dung này. Vì vậy, theo ông, Luật PPP chỉ nên quy định nguyên tắc, còn tỷ lệ cụ thể nên quy định trong các nghị định, thông tư.

Một vấn đề khác là cơ chế chia sẻ rủi ro khi doanh thu tăng thì ít điều kiện và đơn giản, trong khi chia sẻ phần doanh thu giảm lại có nhiều điều kiện hơn. Đặc biệt, nhà đầu tư rất khó chứng minh thế nào là thay đổi chính sách pháp luật cũng như khó chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa sự thay đổi chính sách pháp luật với sự sụt giảm doanh thu để được chia sẻ rủi ro.

Các chuyên gia PPP luôn nhấn mạnh rằng, khu vực công không nên nghĩ chia sẻ rủi ro là biện pháp ưu đãi cho nhà đầu tư. Xét ở góc độ thị trường, việc khu vực công chia sẻ rủi ro là cách thức mà Nhà nước có thể chấp nhận rủi ro đó ở mức chi phí thấp nhất, vì nếu Nhà nước thực hiện dự án đó thì rủi ro vẫn tồn tại và Nhà nước phải chấp nhận toàn bộ. Thêm nữa, với dự án PPP, không chỉ có nhà đầu tư mà còn có các ngân hàng (cho vay tới 70-80% vốn thực hiện dự án). Nếu không có cơ chế chia sẻ rủi ro khả thi và bảo đảm hài hòa lợi ích thì chính các ngân hàng cũng lo ngại cấp vốn cho nhà đầu tư, dự án không thể thực hiện.

Có thể thấy, chỉ khi giải quyết thấu đáo vấn đề chia sẻ rủi ro thì kỳ vọng thu hút đầu tư tư nhân, đặc biệt là đầu tư của tư nhân nước ngoài, vào các dự án phát triển hạ tầng mới có thể trở thành hiện thực. Và bài toán này cần được các đại biểu Quốc hội thảo luận kỹ lưỡng khi dự thảo Luật sửa đổi Luật Quy hoạch, Luật Đầu tư, Luật PPP và Luật Đấu thầu được trình Quốc hội, dự kiến trong kỳ họp tháng 10 này.

An Nhiên