Ranh giới giữa 'lẩn tránh thuế phòng vệ thương mại' và 'tận dụng hợp pháp quy tắc xuất xứ ưu đãi'

Nhiều mặt hàng xuất khẩu chủ lực của Việt Nam đã bị điều tra chống lẩn tránh thuế phòng vệ thương mại. Ảnh: T.L

Trong thời gian gần đây, DOC đã khởi xướng hàng loạt cuộc điều tra chống lẩn tránh thuế phòng vệ thương mại nhằm vào nhiều mặt hàng xuất khẩu chủ lực của Việt Nam như thép cán nguội, gỗ dán cứng và pin năng lượng mặt trời(1). Cáo buộc chung được lặp lại tương đối thống nhất: doanh nghiệp tại Việt Nam nhập khẩu nguyên liệu hoặc bán thành phẩm có nguồn gốc Trung Quốc - quốc gia đang bị Mỹ áp các mức thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp cao - sau đó chỉ thực hiện các công đoạn gia công, lắp ráp được cho là “không đáng kể” trước khi xuất khẩu sang Mỹ dưới nhãn xuất xứ Việt Nam.

Một điểm thường gây nhầm lẫn không chỉ trong cộng đồng doanh nghiệp mà đôi khi cả trong giới nghiên cứu là quan niệm rằng nếu hàng hóa đã đáp ứng quy tắc xuất xứ ưu đãi theo một FTA mà Việt Nam là thành viên thì đương nhiên không thể bị quy kết là “lẩn tránh thuế”. Đây là sự đơn giản hóa sai lệch về cấu trúc kép của luật xuất xứ trong thương mại quốc tế. Bài viết này nhằm làm rõ ranh giới pháp lý giữa hai chế định, lý giải vì sao một sản phẩm có thể vừa được cấp giấy chứng nhận xuất xứ (C/O) hợp lệ theo FTA, vừa bị kết luận là lẩn tránh thuế, và từ đó rút ra một số hàm ý chính sách cho Việt Nam.

Hai chế định pháp lý độc lập về xác định xuất xứ hàng hóa

Thứ nhất là hệ thống xuất xứ ưu đãi: công cụ thực thi cam kết FTA

Quy tắc xuất xứ ưu đãi (preferential rules of origin) là tập hợp các tiêu chí dùng để xác định hàng hóa có đủ điều kiện hưởng ưu đãi thuế quan theo một FTA cụ thể hay không. Khác với quy tắc xuất xứ không ưu đãi vốn được điều chỉnh trực tiếp bởi Hiệp định về Quy tắc xuất xứ của WTO năm 1994(2), quy tắc xuất xứ ưu đãi do từng FTA tự thiết lập trên cơ sở các nguyên tắc chung tại Phụ lục II của hiệp định nêu trên.

Trong các FTA mà Việt Nam là thành viên (ví dụ như CPTPP, EVFTA, RCEP, ATIGA), các tiêu chí xác định xuất xứ ưu đãi thường bao gồm: (i) xuất xứ thuần túy (wholly obtained); (ii) chuyển đổi mã số hàng hóa (Change in Tariff Classification - CTC); (iii) hàm lượng giá trị khu vực (Regional Value Content - RVC) đạt ngưỡng nhất định, thường từ 30-60% tùy hiệp định và nhóm hàng; và (iv) công đoạn gia công, chế biến cụ thể (specific process rules) áp dụng cho một số nhóm hàng đặc thù như dệt may, hóa chất. Mục đích cốt lõi là kiểm soát phạm vi hưởng ưu đãi thuế quan, tạo động lực hội nhập sâu vào chuỗi sản xuất khu vực và hạn chế hiện tượng trục lợi từ các quốc gia ngoài FTA.

Thứ hai là hệ thống xuất xứ không ưu đãi và chế định chống lẩn tránh thuế phòng vệ thương mại

Song song với hệ thống xuất xứ ưu đãi là hệ thống xuất xứ không ưu đãi - được sử dụng để thực thi các biện pháp thương mại như áp thuế tối huệ quốc, hạn ngạch nhập khẩu, ghi nhãn xuất xứ và đặc biệt là các biện pháp phòng vệ thương mại. Trong pháp luật Mỹ, công cụ chống lẩn tránh thuế phòng vệ thương mại được quy định tại Mục 781 Đạo luật Thuế quan năm 1930(3). Điều khoản này phân loại bốn tình huống lẩn tránh: (a) hàng hóa được hoàn thiện hoặc lắp ráp tại Mỹ từ linh kiện của nước bị áp thuế; (b) hàng hóa được hoàn thiện hoặc lắp ráp tại một nước thứ ba từ linh kiện của nước bị áp thuế; (c) hàng hóa bị thay đổi nhỏ về đặc tính kỹ thuật so với hàng đang chịu thuế; và (d) hàng hóa được phát triển sau nhưng cùng loại với hàng đang bị áp thuế.

Tình huống thứ hai - quy định tại 19 U.S.C. § 1677j(b) - là cơ sở pháp lý mà DOC sử dụng đối với phần lớn các vụ việc liên quan đến hàng hóa Việt Nam. Theo điều khoản này, DOC phải xem xét liệu quá trình gia công hoặc lắp ráp tại nước thứ ba có mang tính đơn giản hoặc không đáng kể (minor or insignificant) hay không, dựa trên năm yếu tố luật định: (i) mức độ đầu tư; (ii) mức độ nghiên cứu và phát triển; (iii) bản chất quy trình sản xuất; (iv) quy mô cơ sở sản xuất; và (v) tỷ lệ giá trị gia tăng được tạo ra tại nước thứ ba. Bên cạnh đó, Đạo luật Thực thi và Bảo vệ năm 2015 (Enforce and Protect Act - EAPA)(4) thiết lập một cơ chế song song nhằm xử lý hành vi trốn tránh thuế thông qua việc kê khai sai về xuất xứ hoặc bản chất hàng hóa, với thủ tục điều tra do Cơ quan Hải quan và Bảo vệ biên giới Mỹ chủ trì.

Sự phân kỳ giữa hai phép thử và nguy cơ pháp lý cho doanh nghiệp

Điểm mấu chốt mà doanh nghiệp xuất khẩu thường bỏ qua là việc đáp ứng tiêu chí xuất xứ ưu đãi theo FTA không đồng nghĩa với việc miễn nhiễm khỏi cáo buộc lẩn tránh thuế phòng vệ thương mại. Hai phép thử được thiết kế cho hai mục đích pháp lý hoàn toàn khác nhau, vận hành trên hai bộ tiêu chí riêng biệt và do hai cơ quan khác nhau áp dụng.

Cụ thể, phép thử về hàm lượng giá trị khu vực trong FTA chủ yếu mang tính định lượng, dựa trên tỷ lệ giữa giá trị nguyên liệu có xuất xứ trong khu vực và giá trị toàn bộ sản phẩm. Một sản phẩm có thể đạt ngưỡng RVC 40% theo CPTPP nhờ kết hợp chi phí lao động, khấu hao máy móc thiết bị và biên lợi nhuận tại Việt Nam, ngay cả khi phần lớn linh kiện cốt lõi vẫn nhập từ Trung Quốc.

Ngược lại, phép thử theo Mục 781(b) không chỉ nhìn vào tỷ lệ giá trị mà còn đánh giá định tính “bản chất quy trình sản xuất” tại Việt Nam: liệu đó có phải là quá trình chuyển đổi cơ bản (substantial transformation) hay chỉ là gia công đơn giản như cắt, ghép, đóng gói, dán nhãn. Trên thực tế, DOC thường giải thích tiêu chí này theo hướng khắt khe khi tỷ trọng giá trị nguyên liệu Trung Quốc còn cao và quy trình tại Việt Nam không tạo ra sự thay đổi căn bản về tính chất hóa - lý của sản phẩm.

Sự phân kỳ này phản ánh nguyên lý hai hệ thống xuất xứ song hành được công nhận rộng rãi trong luật thương mại quốc tế. Một sản phẩm có thể đồng thời có xuất xứ ưu đãi Việt Nam (để hưởng thuế suất ưu đãi theo FTA) và có xuất xứ không ưu đãi Trung Quốc (để áp thuế phòng vệ thương mại).

Hai kết luận này không loại trừ lẫn nhau bởi chúng được tạo ra trong hai khuôn khổ pháp lý độc lập, phục vụ hai mục tiêu chính sách khác nhau: một bên là thúc đẩy tự do hóa thương mại trong khu vực FTA, bên kia là bảo vệ ngành sản xuất nội địa khỏi cạnh tranh không công bằng. Điều này lý giải vì sao việc viện dẫn C/O mẫu CPTPP hoặc EUR.1 thường không có sức thuyết phục trước cơ quan điều tra Mỹ - DOC không phủ nhận tính hợp pháp của các giấy chứng nhận này mà chỉ áp dụng một phép thử khác cho mục đích pháp lý khác.

Các vụ điều tra mà DOC tiến hành đối với hàng hóa Việt Nam trong những năm gần đây cho thấy một mô thức lập luận tương đối thống nhất. Đối với thép cán nguội và thép chống ăn mòn xuất xứ Việt Nam có sử dụng thép cuộn cán nóng từ Trung Quốc, DOC nhận định công đoạn cán nguội, mạ kẽm hoặc sơn phủ tại Việt Nam không tạo ra sự chuyển đổi cơ bản về đặc tính kỹ thuật cốt lõi của sản phẩm.

Đối với pin năng lượng mặt trời nhập khẩu từ bốn nước Đông Nam Á (Việt Nam, Thái Lan, Malaysia, Campuchia), DOC kết luận rằng công đoạn lắp ráp tế bào quang điện thành tấm pin tại các nước này khá đơn giản so với quy trình sản xuất tấm bán dẫn và tế bào quang điện vốn đòi hỏi công nghệ và đầu tư cao chủ yếu tại Trung Quốc.

Mô thức chung mà DOC áp dụng có thể được khái quát thành hai trục phân tích: (i) trục giá trị - xem xét tỷ trọng đóng góp của nguyên liệu, linh kiện có nguồn gốc từ quốc gia bị áp thuế trong tổng giá trị sản phẩm cuối cùng; và (ii) trục công nghệ - xem xét mức độ phức tạp, mức đầu tư cố định và mức độ chuyển đổi kỹ thuật của quy trình sản xuất tại nước thứ ba. Khi cả hai trục đều bất lợi, nguy cơ bị kết luận lẩn tránh thuế là rất lớn, bất kể C/O ưu đãi đã được cấp hợp lệ theo các FTA tương ứng.

Một số khuyến nghị

Đối với doanh nghiệp xuất khẩu

Trước hết, doanh nghiệp cần nhận thức đầy đủ về sự tồn tại song hành của hai hệ thống xuất xứ và rằng việc tận dụng FTA không phải là “lá chắn” trước các vụ điều tra chống lẩn tránh thuế phòng vệ thương mại. Thứ hai, cần đầu tư thực chất vào năng lực sản xuất nội địa và đa dạng hóa nguồn cung nguyên liệu để giảm phụ thuộc vào quốc gia đang bị Mỹ áp thuế phòng vệ thương mại cao, đặc biệt với các nhóm hàng đã từng là đối tượng điều tra như thép, gỗ, pin năng lượng mặt trời. Thứ ba, hồ sơ truy xuất nguồn gốc - gồm hợp đồng mua nguyên liệu, chứng từ vận chuyển, hóa đơn thương mại, nhật ký sản xuất và định mức tiêu hao - cần được lưu trữ đầy đủ, có hệ thống và sẵn sàng giải trình bằng tiếng Anh. Thứ tư, doanh nghiệp cần hợp tác chủ động với DOC, đặc biệt là trả lời đầy đủ và đúng hạn các bảng câu hỏi điều tra, bởi việc không hợp tác có thể dẫn đến áp dụng cơ chế dữ liệu bất lợi sẵn có (Adverse Facts Available - AFA)(5) với mức thuế suất rất cao.

Đối với cơ quan quản lý nhà nước

Cơ quan quản lý cần tiếp tục siết chặt quy trình cấp giấy chứng nhận xuất xứ và tăng cường cơ chế hậu kiểm dựa trên dữ liệu liên thông giữa hải quan, cơ quan thuế và cơ quan cấp C/O, nhằm phát hiện sớm các trường hợp có dấu hiệu lẩn tránh trước khi bị phía Mỹ khởi xướng điều tra. Bên cạnh đó, cần xây dựng cơ chế cảnh báo sớm theo từng ngành hàng cụ thể, dựa trên phân tích định kỳ xu hướng kim ngạch nhập khẩu nguyên liệu từ các nước bị Mỹ áp thuế phòng vệ thương mại và kim ngạch xuất khẩu thành phẩm tương ứng sang Mỹ.

Cuối cùng, cần đầu tư phát triển đội ngũ luật sư và chuyên gia tư vấn về phòng vệ thương mại quốc tế, đồng thời thiết lập cơ chế hỗ trợ pháp lý cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ - đối tượng thường thiếu nguồn lực để tự ứng phó với các vụ điều tra phức tạp tại nước ngoài.

Kết luận

Ranh giới giữa “tận dụng hợp pháp quy tắc xuất xứ ưu đãi” và “lẩn tránh bất hợp pháp biện pháp phòng vệ thương mại” không thể được xác định chỉ bằng một tiêu chí duy nhất mà phải được nhìn nhận trong cấu trúc kép của luật xuất xứ trong thương mại quốc tế. Một doanh nghiệp đáp ứng tiêu chí hàm lượng giá trị khu vực theo FTA vẫn có thể bị kết luận là “lẩn tránh” nếu quy trình sản xuất tại Việt Nam được DOC đánh giá là đơn giản hoặc không đáng kể so với giá trị linh kiện nhập khẩu từ nước đang bị áp thuế.

Trong bối cảnh Mỹ ngày càng gia tăng cường độ và tần suất điều tra, việc nâng cao nhận thức pháp lý của doanh nghiệp, đầu tư thực chất vào năng lực sản xuất nội địa và xây dựng hệ thống truy xuất nguồn gốc đầy đủ là những điều kiện tiên quyết để bảo vệ vị thế xuất khẩu bền vững của hàng hóa Việt Nam trên thị trường quốc tế.

(*) Trường Đại học Kinh tế - Luật, ĐHQG TPHCM
(1) https://moit.gov.vn/tin-tuc/bo-thuong-mai-hoa-ky-khoi-xuong-dieu-tra-chong-ban-pha-gia-doi-voi-san-pham-ptmeg-nhap-khau-tu-trung-quoc-han-quoc-dai-l.html
(2) Hiệp định về Quy tắc xuất xứ (Agreement on Rules of Origin - ARO), Phụ lục 1A của Hiệp định Marrakesh thành lập Tổ chức Thương mại thế giới, ký ngày 15-4-1994, có hiệu lực ngày 1-1-1995. Tuyên bố chung về Quy tắc xuất xứ ưu đãi được nêu tại Phụ lục II của hiệp định.
(3) Mục 781 của Đạo luật Thuế quan năm 1930 được bổ sung bởi Mục 1321(a) của Đạo luật Thương mại và Cạnh tranh tổng hợp năm 1988 (Pub. L. No. 100-418, 102 Stat. 1107), được pháp điển hóa tại 19 U.S.C. § 1677j. Năm yếu tố luật định để đánh giá tính “đơn giản hoặc không đáng kể” được quy định cụ thể tại § 1677j(b)(2)(A)–(E).
(4) Đạo luật Thực thi và Bảo vệ năm 2015 là Đề mục IV, Mục 421 của Đạo luật Tạo thuận lợi và Thực thi thương mại năm 2015 (Pub. L. No. 114-125, 130 Stat. 122, ký ban hành ngày 24-2-2016), được pháp điển hóa tại 19 U.S.C. § 1517. Thủ tục điều tra do CBP chủ trì được quy định tại 19 C.F.R. Part 165.
(5) 19 U.S.C. § 1677e quy định việc áp dụng “dữ liệu sẵn có” và “suy luận bất lợi” khi bên liên quan không hợp tác đầy đủ trong điều tra. Trên thực tế, mức thuế AFA thường được ấn định ở mức cao nhất trong các mức thuế đã áp dụng đối với bất kỳ bên nào trong cùng vụ việc.