Siết chuẩn đơn vị hành chính: Đặt lại 'đầu vào' bằng dân số, diện tích và năng lực phát triển đô thị

Tỉnh – xã nông thôn phải đạt ngưỡng dân số, diện tích và điều kiện phát triển

Một điểm nhấn quan trọng của Nghị quyết là chuẩn hóa tiêu chuẩn đơn vị hành chính nông thôn theo hai trục định lượng nền tảng gồm quy mô dân số và diện tích tự nhiên, đồng thời bổ sung các điều kiện về định hướng phát triển và năng lực đô thị tối thiểu.

Đối với tỉnh, Nghị quyết quy định ngưỡng dân số tối thiểu theo tính chất địa bàn: tỉnh miền núi từ 900.000 người trở lên, còn tỉnh không thuộc diện miền núi từ 1.400.000 người trở lên. Về diện tích tự nhiên, tỉnh miền núi từ 8.000 km² trở lên, tỉnh không thuộc diện miền núi từ 5.000 km² trở lên. Bên cạnh hai ngưỡng định lượng này, tỉnh phải có định hướng phát triển kinh tế – xã hội phù hợp kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 5 năm của cả nước và có ít nhất 01 đô thị đạt tiêu chuẩn đô thị loại II.

Đối với xã, Nghị quyết tiếp tục dùng cặp tiêu chí dân số – diện tích nhưng phân nhóm rõ theo điều kiện tự nhiên: xã miền núi từ 5.000 người trở lên, xã ở hải đảo từ 2.500 người trở lên, và xã không thuộc hai nhóm trên từ 16.000 người trở lên. Về diện tích: xã miền núi từ 100 km², xã hải đảo từ 15 km², xã còn lại từ 30 km²; đồng thời yêu cầu có định hướng phát triển kinh tế – xã hội phù hợp kế hoạch 5 năm của tỉnh, thành phố.

Đáng chú ý, Nghị quyết thiết kế cơ chế áp dụng mức giảm tiêu chuẩn đối với đơn vị hành chính nông thôn có yếu tố đặc thù, nhằm xử lý các địa bàn vừa có yêu cầu bảo đảm quản lý lãnh thổ, vừa chịu ràng buộc bởi điều kiện địa hình – dân cư. Theo đó, tỉnh/xã ở miền núi có từ 50% dân số là người dân tộc thiểu số hoặc có đường biên giới quốc gia trên đất liền được áp dụng mức tối thiểu dân số bằng 50% ngưỡng quy định; cứ thêm 10% dân số là người dân tộc thiểu số thì được giảm thêm 5% mức quy định. Xã đặc biệt khó khăn vùng bãi ngang, ven biển (theo quyết định cấp có thẩm quyền) được áp dụng mức tối thiểu dân số bằng 50% ngưỡng đối với xã không miền núi, không hải đảo. Riêng vùng Đồng bằng sông Hồng, tiêu chuẩn diện tích tối thiểu của tỉnh được xác định bằng 50%, của xã bằng 70% mức quy định; đồng thời nguyên tắc quan trọng là mỗi tiêu chuẩn chỉ được áp dụng mức giảm theo một yếu tố đặc thù nếu có nhiều yếu tố.

Nâng chuẩn đơn vị hành chính đô thị

Với đơn vị hành chính đô thị, Nghị quyết mở rộng tiêu chuẩn theo hướng không chỉ dựa trên dân số – diện tích, mà còn gắn với đô thị hóa, vai trò trung tâm theo quy hoạch, và các chỉ tiêu cơ cấu, trình độ phát triển kinh tế – xã hội.

Đối với thành phố, Nghị quyết đặt ra ngưỡng tối thiểu: quy mô dân số từ 2.500.000 người, diện tích tự nhiên từ 2.500 km², tỷ lệ số phường trên tổng số đơn vị hành chính cấp xã từ 30%, tỷ lệ đô thị hóa từ 45%. Thành phố phải được xác định trong quy hoạch/định hướng đã phê duyệt là trung tâm tổng hợp cấp quốc gia hoặc cấp vùng trên các lĩnh vực kinh tế, tài chính, văn hóa, giáo dục – đào tạo, du lịch, y tế, khoa học – công nghệ, đầu mối giao thông, giao lưu trong nước và quốc tế; đồng thời đã được công nhận là đô thị loại I.

Đáng chú ý, Nghị quyết “neo” tiêu chuẩn thành phố vào nhóm chỉ tiêu kinh tế – xã hội có tính sàng lọc cao: địa phương phải cân đối ngân sách thuộc nhóm không nhận bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương; tỷ trọng công nghiệp – xây dựng và dịch vụ trong GRDP từ 80%; thu nhập bình quân đầu người/năm cao hơn bình quân cả nước trong 3 năm gần nhất; tốc độ tăng trưởng GRDP trong 3 năm gần nhất đạt hoặc vượt tốc độ tăng GDP; và tỷ lệ hộ nghèo theo chuẩn nghèo đa chiều thấp hơn tỷ lệ hộ nghèo của cả nước trong 3 năm gần nhất.

Đối với phường, Nghị quyết quy định dân số từ 21.000 người, diện tích tự nhiên từ 5,5 km²; vị trí, chức năng theo quy hoạch/định hướng phải là trung tâm tổng hợp hoặc trung tâm chuyên ngành cấp vùng, cấp tỉnh hoặc cấp tiểu vùng; tỷ lệ quy mô dân số đô thị trên quy mô dân số của đơn vị hành chính từ 50%. Nhóm chỉ tiêu kinh tế – xã hội của phường gồm: tỷ lệ tổng thu ngân sách địa phương với tổng chi ngân sách địa phương trên địa bàn từ 100%; tỷ trọng công nghiệp – xây dựng và dịch vụ trong GRDP từ 70%; tỷ lệ lao động phi nông nghiệp từ 70%; thu nhập bình quân đầu người/năm cao hơn bình quân của tỉnh, thành phố trực thuộc trong 3 năm gần nhất; và tỷ lệ hộ nghèo thấp hơn tỷ lệ hộ nghèo của tỉnh, thành phố trực thuộc trong 3 năm gần nhất.

Nghị quyết cũng quy định khung yếu tố đặc thù đối với đơn vị hành chính đô thị. Đô thị ở miền núi hoặc có biên giới đất liền được áp dụng mức tối thiểu dân số bằng 50% và mức tối thiểu tiêu chuẩn cơ cấu, trình độ phát triển kinh tế – xã hội bằng 70%. Thành phố có di sản văn hóa vật thể được UNESCO công nhận hoặc được xác định là trung tâm du lịch quốc tế có thể áp dụng mức tối thiểu dân số bằng 50% và mức tối thiểu tỷ lệ đô thị hóa bằng 70% so với chuẩn chung. Với phường, nếu có đồng thời hai yếu tố đặc thù liên quan di sản và định vị du lịch, mức tối thiểu dân số bằng 50%; phường ở hải đảo được giảm một số tiêu chuẩn (dân số, diện tích, tỷ lệ dân số đô thị đều bằng 50% mức quy định), đồng thời không đánh giá tiêu chuẩn về cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế – xã hội; và nguyên tắc “mỗi tiêu chuẩn chỉ áp dụng một mức giảm theo một yếu tố đặc thù” tiếp tục được giữ.

Tăng trách nhiệm dữ liệu và kỷ luật quy trình từ địa phương đến trung ương

Không dừng ở việc đặt tiêu chuẩn, Nghị quyết dành một chương quan trọng để quy định đề án thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới và đổi tên đơn vị hành chính, tạo khuôn khổ thống nhất cho quá trình chuẩn bị hồ sơ và kiểm soát chất lượng dữ liệu.

Theo Nghị quyết, đề án phải gồm 5 phần (căn cứ pháp lý và sự cần thiết; lịch sử hình thành và hiện trạng; phương án; đánh giá tác động và định hướng phát triển; kết luận và kiến nghị) kèm phụ lục với các biểu tổng hợp tiêu chuẩn, bảng số liệu được cấp có thẩm quyền xác nhận, bản đồ hiện trạng và bản đồ phương án; đồng thời yêu cầu có 01 phim tài liệu từ 15 đến 20 phút về vị trí, hiện trạng phát triển kinh tế – xã hội và hạ tầng khu vực đề nghị; trường hợp thành lập thành phố phải có hồ sơ công nhận loại đô thị; và nếu có yếu tố đặc thù phải kèm văn bản xác nhận của cơ quan có thẩm quyền.

Về nguồn số liệu, Nghị quyết quy định rõ “đầu mối chịu trách nhiệm”: diện tích tự nhiên do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh lập đề án cung cấp và chịu trách nhiệm, bảo đảm thống nhất với số liệu diện tích do Chính phủ công bố; quy mô dân số (gồm thường trú và tạm trú) do cơ quan Công an có thẩm quyền cung cấp, xác nhận. Quy mô dân số đô thị và tỷ lệ đô thị hóa được xác định theo quy định tại nghị quyết về phân loại đô thị. Đặc biệt, số liệu đánh giá tiêu chuẩn trong đề án là số liệu tính đến 31/12 của năm trước liền kề với năm gửi hồ sơ, do cơ quan lập đề án cung cấp và chịu trách nhiệm về tính chính xác.

Quy trình thẩm định – thẩm tra cũng được nêu cụ thể: trong 30 ngày kể từ khi nhận hồ sơ của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ Nội vụ chủ trì phối hợp tổ chức thẩm định; căn cứ yêu cầu thực tiễn, Bộ Nội vụ có thể quyết định khảo sát phục vụ thẩm định. Trước khi trình Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, đề án được Ủy ban Pháp luật và Tư pháp của Quốc hội thẩm tra.

Về hiệu lực và chuyển tiếp, Nghị quyết có hiệu lực từ 01/01/2026, đồng thời xác định Nghị quyết 1211/2016/UBTVQH13 (và văn bản sửa đổi bổ sung liên quan) hết hiệu lực từ thời điểm này. Các đơn vị hành chính hình thành trước ngày Nghị quyết có hiệu lực không phải đánh giá lại tiêu chuẩn theo Chương I; trường hợp điều chỉnh địa giới để xử lý bất hợp lý do biến động địa chất, địa hình hoặc do phát triển kinh tế – xã hội mà diện tích biến động không quá 20% và không làm thay đổi số lượng đơn vị hành chính thì cũng không phải đánh giá lại. Nghị quyết cũng cho phép đơn vị hành chính nông thôn đã được phê duyệt quy hoạch/định hướng phát triển thành đơn vị hành chính đô thị được áp dụng tiêu chuẩn diện tích tự nhiên của đơn vị hành chính đô thị đó; và trong một số trường hợp đặc biệt về quản lý lãnh thổ, bảo vệ chủ quyền, hoặc tạo động lực liên kết phát triển theo định hướng cấp có thẩm quyền, đơn vị hành chính có thể được thành lập/điều chỉnh mà không áp dụng các tiêu chuẩn tại Chương I.

Về tổng thể, Nghị quyết 112/2025/UBTVQH15 thể hiện một logic điều chỉnh rõ ràng: đặt lại chuẩn đầu vào của đơn vị hành chính bằng các ngưỡng định lượng; mở rộng tiêu chuẩn đô thị theo năng lực phát triển (đô thị hóa, cơ cấu kinh tế, thu nhập, ngân sách, giảm nghèo); và siết kỷ luật dữ liệu – hồ sơ – thẩm định bằng việc chỉ rõ nguồn cung cấp số liệu, thời điểm chốt dữ liệu, cấu phần đề án và trách nhiệm của cơ quan thẩm định. Đây là nền tảng để việc sắp xếp, tổ chức đơn vị hành chính gắn chặt hơn với yêu cầu quản trị và phát triển, bảo đảm tính thống nhất, minh bạch và khả năng kiểm soát trong tổ chức thực hiện.

Trần Hương