Thất bại của Luật PPP

Sau khi có Luật PPP số dự án mới vô cùng ít ỏi. Đáng lo ngại hơn là xu hướng này sẽ tiếp diễn nếu các điểm bất cập của Luật PPP không được sửa đổi, bổ sung. Trong ảnh: Cao tốc Trung Lương – Mỹ Thuận. Ảnh: H.P

Hai năm chỉ có ba dự án ký hợp đồng

Trước khi Luật PPP được ban hành, việc thiếu một văn bản pháp lý cao nhất được cho là nguyên nhân chính dẫn đến các “rắc rối”, “rủi ro” của các dự án BOT giao thông và khiến các nhà đầu tư không còn mặn mà với hình thức đầu tư này. Vì thế, Luật PPP được ban hành với niềm hy vọng rằng, một khung pháp lý hoàn thiện sẽ giúp lấy lại niềm tin của người dân, sự hứng khởi của những nhà đầu tư trong nước và thêm hấp lực hút dòng đầu tư nước ngoài.

Tuy nhiên, thực tế không phải lúc nào cũng như mong muốn!

Bà Vũ Quỳnh Lê, Phó cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cho biết kể từ khi Luật PPP có hiệu lực thi hành chỉ có 10 dự án mới được phê duyệt, 14 dự án đang triển khai các bước chuẩn bị đầu tư. Cùng với đó, 139 dự án được triển khai trước thời điểm Luật PPP có hiệu lực thi hành vẫn đang tiếp tục thực hiện hợp đồng đã ký kết, ít bị ảnh hưởng bởi các quy định mới.

Con số ông Dương Bá Đức, Vụ trưởng Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính, đưa ra có khác biệt chút ít! Theo ông, hai năm qua, mới chỉ có ba dự án BOT giao thông được chuyển tiếp từ giai đoạn trước và đã ký; tám dự án mới đang ở trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, chưa ký kết hợp đồng (gồm bảy dự án giao thông, một dự án nước sạch).

Dù chưa thống nhất về số lượng dự án mới sau khi Luật PPP có hiệu lực thi hành, song điều chắc chắn là kết quả này quá thấp so với kỳ vọng! Trong quá trình làm việc với các đơn vị, địa phương để tìm nguyên nhân khiến các nhà đầu tư thờ ơ với PPP, Bộ Tài chính nhận thấy hai vướng mắc trong Luật PPP.

Thứ nhất, “trần” phần vốn nhà nước tham gia trong dự án PPP tối đa 50% tổng mức vốn đầu tư (điều 69) không phù hợp. Một số ý kiến đề nghị bỏ quy định mức trần, một số ý kiến đề nghị tăng tỷ lệ này, có thể lên 70%. Thứ hai, về nguồn vốn xử lý cơ chế chia sẻ doanh thu giảm, Bộ Tài chính cho rằng, quy định sử dụng nguồn vốn dự phòng ngân sách để xử lý cơ chế chia sẻ doanh thu giảm (khoản 3, điều 83) chưa phù hợp với Luật Ngân sách nhà nước, chưa phù hợp với mục đích sử dụng nguồn ngân sách dự phòng…

Trong hai vướng mắc này, PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa, Đại học Fulbright Việt Nam, cho rằng vốn mồi của Nhà nước không phải là vấn đề lớn, mà điều quan trọng là “Nhà nước phải hiểu các rủi ro của một dự án PPP và sẵn sàng chia sẻ rủi ro đó với nhà đầu tư”.

Không chia sẻ rủi ro thì ai dám “xuống tiền”!

PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa cho biết, có 12 tình huống có thể phát sinh rủi ro khi nhà đầu tư tham gia dự án PPP (xem bảng) nhưng có đến 10 loại chưa có phương án xử lý hoặc cách giải quyết chưa triệt để. Ví dụ, Nhà nước nói sẽ giải tỏa mặt bằng, doanh nghiệp làm con đường này và độc quyền thu phí một thời gian, nhưng sau đó vì nhiều lý do, nguồn thu của nhà đầu tư không đảm bảo được nữa. Trong hầu hết các trường hợp này, cơ quan nhà nước có thẩm quyền không bị xử lý vi phạm hợp đồng; nhà đầu tư cũng chẳng dại gì kiện tụng vì biết rằng “chờ được vạ thì má đã sưng”. Hay Nhà nước nói nếu nguồn thu không đảm bảo Nhà nước ứng tiền nhưng Bộ Tài chính lại nói sử dụng dự phòng ngân sách là không đúng quy định. “Như vậy làm sao người ta dám xuống tiền, dám đầu tư!”, ông Nghĩa nói.

Cũng liên quan đến cơ chế chia sẻ rủi ro, ông Lê Kim Thành, Cục trưởng Cục Đường cao tốc Việt Nam, Bộ Giao thông Vận tải, cho biết điều 82 Luật PPP quy định nếu doanh thu trên 125% so với dự tính, doanh nghiệp phải chia sẻ với Nhà nước; ngược lại doanh thu giảm xuống dưới 75%, Nhà nước sẽ thanh toán phần chênh lệch để đảm bảo doanh thu tối thiểu cho nhà đầu tư. Tuy nhiên, để được bù đắp doanh thu, nhà đầu tư phải đáp ứng một số điều kiện vô cùng khó và không dễ chứng minh. Ví dụ, phải chứng minh quy hoạch, chính sách, pháp luật có liên quan thay đổi làm giảm doanh thu, hay “đã được Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán phần giảm doanh thu” trong khi Kiểm toán Nhà nước làm việc có kế hoạch và chỉ kiểm toán bất thường khi có vấn đề.

GS.TS. Nguyễn Văn Đệ, Chủ tịch Hiệp hội Bệnh viện tư nhân Việt Nam, cho rằng cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu quy định trong Luật PPP “áp dụng với lĩnh vực y tế hoàn toàn không khả thi”. Bởi y tế là lĩnh vực đặc thù, doanh nghiệp khi dấn thân đầu tư đều dành tất cả phần lợi nhuận để tiếp tục nâng cấp cơ sở vật chất, máy móc thiết bị, đầu tư nhân lực, ứng dụng kỹ thuật cao, phương pháp mới để phục vụ người bệnh. Vì vậy sẽ không có lợi nhuận để chia sẻ cùng Nhà nước.

Bên cạnh đó, cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu rất mong manh, dễ nảy sinh tiêu cực. “Làm sao để nhà đầu tư minh bạch chia sẻ với Nhà nước 50% phần chênh lệch giữa doanh thu thực tế và mức 125% doanh thu trong phương án tài chính là vấn đề cần làm rõ. Và với yêu cầu đầu tư liên tục trong ngành y tế, thì liệu có chắc chắn nhà đầu tư sẽ không báo lỗ dưới 75% trong năm để được hưởng ngân sách không? Điều này dễ nảy sinh tiêu cực trong quá trình quản lý dự án PPP”, ông Đệ nói.

Theo khảo sát của Hiệp hội Bệnh viện tư nhân Việt Nam, do đầu tư, quản lý y tế nhiều rủi ro nên đa số doanh nghiệp đầu tư bệnh viện nhằm chia sẻ an sinh xã hội với Nhà nước và đều có lĩnh vực kinh doanh khác hỗ trợ thêm. Do vậy, phần lãi sẽ “khiêm tốn”. Hơn nữa, Nhà nước đang xây dựng cơ chế kiểm soát chặt giá dịch vụ khám chữa bệnh đối với y tế tư nhân, điều này khiến nhà đầu tư không mặn mà tham gia lĩnh vực này.

Hãy coi chia sẻ rủi ro là phần đầu tư của Nhà nước

Bay từ Mỹ sang Hà Nội dự một hội thảo về PPP mới đây, GS. Akash Deep, Đại học Harvard Kenedy School, cho rằng Luật PPP là bước quan trọng trong việc đẩy nhanh hình thức đầu tư này, nhưng vấn đề là luật thiếu khuôn khổ để đánh giá và quản lý được các nghĩa vụ dự phòng phát sinh từ những vấn đề bảo lãnh rủi ro. Theo ông, các nhà đầu tư và bên cho vay muốn Nhà nước tăng các mức bảo đảm rủi ro. Và ông khuyến cáo Việt Nam nên nhìn nhận chia sẻ rủi ro là biện pháp thay thế cho đầu tư công trong dự án PPP. Điều này có thể được hiểu là, Nhà nước không nhất thiết phải dùng “tiền tươi thóc thật” để tham gia dự án PPP, thay vào đó, hãy bảo đảm một cơ chế chia sẻ rủi ro đủ làm nhà đầu tư an tâm.

PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa cũng cho rằng, để tư nhân không ngại đầu tư, ngân hàng không ngại xuống tiền và quan chức không ngại ký, điều quan trọng nhất là Nhà nước phải thấu hiểu rủi ro của doanh nghiệp trong các dự án PPP và sẵn sàng dòng tiền để chia sẻ với doanh nghiệp khi rủi ro xuất hiện.

Tâm đắc với ý kiến này, ông Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam, nhấn mạnh rằng Nhà nước muốn thúc đẩy PPP thì phải giữ được tính bình đẳng – bản chất của quan hệ đối tác trong phương thức đầu tư này. Không thể thúc đẩy PPP nếu nhà đầu tư luôn ở thế yếu còn bộ, ngành, địa phương vẫn mang quán tính “quản lý”; hoặc lỗi của nhà đầu tư thì “trị” đến nơi đến chốn, còn lỗi của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì không “trị” gì cả như tình trạng lâu nay!

Nhu cầu tổng vốn đầu tư toàn xã hội bình quân năm năm 2021-2025 khoảng 32-34% GDP. Tuy nhiên, tỷ trọng vốn đầu tư công bình quân năm năm chỉ chiếm khoảng 16-17% tổng vốn đầu tư toàn xã hội (khoảng 2,9 triệu tỉ đồng). Như vậy vốn đầu tư công không thể đáp ứng đầy đủ yêu cầu vốn cho đầu tư kinh tế – xã hội và việc huy động các nguồn lực xã hội khác, đặc biệt là nguồn lực khu vực tư đóng vai trò hết sức quan trọng. Điều này đòi hỏi chính sách, pháp luật về PPP sớm được sửa đổi cho phù hợp.

Liên quan đến mức vốn Nhà nước tham gia dự án PPP, ông Dương Bá Đức, Vụ trưởng Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính, cho biết do tính chất đặc thù của một số dự án giao thông đường bộ có chi phí giải phóng mặt bằng tương đối cao, nên khi dự án đường bộ này thực hiện theo hợp đồng BOT đòi hỏi phần vốn nhà nước hỗ trợ cho dự án có thể phải cao hơn 50% tổng mức đầu tư. Đối với các lĩnh vực khác, Vụ Đầu tư chưa nhận được kiến nghị phải tăng tỷ lệ vốn nhà nước hỗ trợ cho dự án.

Cũng theo ông Đức, Chính phủ đang nghiên cứu xây dựng Luật sửa đổi các luật, trong đó dự kiến sửa đổi quy định tháo gỡ vướng mắc về mức vốn nhà nước tham gia dự án PPP cho các dự án giao thông đường bộ. “Tuy nhiên, để đảm bảo sử dụng vốn nhà nước thật sự hiệu quả, chúng tôi cho rằng cần phải có quy định chặt chẽ về tiêu chí cho phép các dự án đường bộ được áp dụng mức trần vốn nhà nước trên 50% tổng mức đầu tư”, ông Đức nói.

Về nguồn vốn xử lý cơ chế chia sẻ doanh thu giảm, do quy định sử dụng nguồn vốn dự phòng ngân sách chưa phù hợp với Luật Ngân sách nhà nước nên Vụ Đầu tư đề nghị nghiên cứu sửa đổi theo hướng bố trí một dòng ngân sách trong kế hoạch đầu tư công trung hạn để chia sẻ phần doanh thu giảm.

Cũng liên quan đến cơ chế chia sẻ rủi ro, ông Đức cho hay, một số ý kiến từ địa phương đề nghị Nhà nước chia sẻ doanh thu giảm cho nhà đầu tư/doanh nghiệp dự án PPP ngay khi doanh thu thực tế giảm dưới 75% doanh thu quy định trong hợp đồng, chứ không phải thực hiện điều chỉnh giá, thời hạn hợp đồng như quy định tại Luật PPP. Đồng thời, đề nghị bổ sung quy định trách nhiệm của Nhà nước khi không bố trí đủ nguồn vốn để thanh toán cho nhà đầu tư theo quy định và nghiên cứu cho phép sử dụng kiểm toán độc lập để kiểm toán giá trị đề nghị chia sẻ, thay cho Kiểm toán Nhà nước kiểm toán như quy định tại luật.

“Các ý kiến này chúng tôi ghi nhận và sẽ phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các bộ, ngành để báo cáo các cấp có thẩm quyền xem xét, quyết trong thời gian tới”, Vụ trưởng Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính cho biết.

PPP kém hấp dẫn vì dự án nhà đầu tư đề xuất vẫn phải đấu thầu

“Ngoài dự án do Nhà nước đề xuất thì Luật PPP quy định nhà đầu tư có thể tự đề xuất dự án. Trình tự, thủ tục, điều kiện thực hiện dự án cơ bản giống như dự án PPP do Nhà nước đề xuất. Tuy nhiên, băn khoăn lớn nhất của nhà đầu tư là dù dự án do nhà đầu tư tự đề xuất thì vẫn phải tổ chức đấu thầu rộng rãi hoặc đàm phán cạnh tranh.

Đây là cội rễ của vấn đề nhức nhối “quân xanh, quân đỏ” trong đấu thầu dự án. Trong thời gian qua, nhiều nhà đầu tư làm dự án bệnh viện hoặc xã hội hóa y tế phàn nàn, phản ánh rất nhiều. Nhà đầu tư tâm huyết, làm thật thì chỉ có một, nhưng các nhóm làm rối không ít. Chỉ cần công bố thông tin lên cổng đấu thầu quốc gia về dự án là ngay lập tức có doanh nghiệp nhảy vào, rồi cử đại diện đến “làm giá”. Đây không phải là vấn đề đàm phán mà là “ô nhiễm đầu tư”, làm ảnh hưởng đến môi trường đầu tư.

Do vậy, trường hợp thực hiện dự án PPP do nhà đầu tư tự đề xuất, Hiệp hội đề nghị cần phải có quy định cụ thể để bảo vệ nhà đầu tư chân chính, cần thiết nên bỏ việc đấu thầu đối với dự án PPP do nhà đầu tư tự đề xuất. Bởi doanh nghiệp bỏ thời gian, công sức, tiền của chia sẻ gánh nặng cho ngân sách nhà nước, theo đuổi dự án, lo hết các trình tự thủ tục đầu tư, lo an sinh xã hội, đến giai đoạn đấu thầu lại có vài doanh nghiệp “ma” nhảy vào đòi “làm giá”. Nếu không thống nhất được lại kéo dài, gây thiệt hại cho doanh nghiệp. Đây cũng chính là điểm kém hấp dẫn, không tạo sức hút, thậm chí phức tạp, tạo “rủi ro” trong quá trình đầu tư dự án PPP”.

An Nhiên