Tư duy phát triển mới - Phần 1: Từ quản lý địa giới sang quản trị dòng chảy

Trong nhiều năm, phần lớn các tỉnh, thành ở Việt Nam phát triển theo một logic khá quen thuộc: quản lý theo địa giới hành chính, quy hoạch theo ngành, phân bổ đầu tư theo địa bàn, tổ chức bộ máy theo cấu trúc dọc của từng sở, ngành. Mô hình ấy từng có lý do tồn tại. Khi quy mô hành chính còn nhỏ hơn, cấu trúc không gian còn tương đối đồng nhất hơn, áp lực liên kết vùng chưa lớn và nền kinh tế địa phương vẫn chủ yếu vận hành theo các chuỗi giá trị ngắn, cách tiếp cận ấy vẫn có thể tạo ra tăng trưởng ở mức nhất định.

Nhưng bối cảnh hiện nay đã khác. Sự dịch chuyển của kinh tế toàn cầu, yêu cầu tăng trưởng mới, sức ép cạnh tranh địa phương, quá trình chuyển đổi xanh, chuyển đổi số và đặc biệt là việc sắp xếp, sáp nhập đơn vị hành chính đang tạo ra một thách thức hoàn toàn mới: địa phương không còn chỉ phải quản lý một phần lãnh thổ, mà phải thiết kế lại một không gian phát triển.

Khi hai hay nhiều đơn vị hành chính được hợp nhất, bản đồ có thể lớn hơn, dân số có thể đông hơn, tài nguyên có thể đa dạng hơn; nhưng nếu tư duy phát triển không đổi, thì chính quy mô mới ấy lại có thể trở thành gánh nặng mới. Bộ máy có thể lớn hơn nhưng hiệu quả không cao hơn.

Nguồn lực có thể nhiều hơn nhưng phân tán hơn. Không gian có thể rộng hơn nhưng liên kết yếu hơn. Một tỉnh mới, nếu không có một logic vận hành mới, sẽ rất dễ chỉ trở thành một “hình khối hành chính lớn hơn”, chứ chưa phải một “nền tảng phát triển mạnh hơn”.

Điểm mấu chốt nằm ở chỗ: một địa phương không thật sự vận hành bằng đường biên trên bản đồ. Nó vận hành bằng các dòng chảy. Hàng hóa đi qua đâu. Vốn chảy vào đâu. Dịch vụ lan tỏa theo trục nào.

Dữ liệu được tổ chức và điều phối ra sao. Năng lượng cấp cho những không gian nào. Bản sắc văn hóa có được chuyển hóa thành niềm tin xã hội và lợi thế cạnh tranh hay không. Những yếu tố ấy mới quyết định địa phương tăng trưởng theo kiểu cục bộ, ngắn hạn, hay phát triển theo kiểu tích hợp, bền vững và có khả năng mở rộng trong dài hạn.

Chính vì vậy, điều các tỉnh, thành Việt Nam cần hôm nay không chỉ là một bản quy hoạch mới, mà là một ngôn ngữ phát triển mới. Khung “4 dòng chảy × 6 chiều không gian” được phát triển bởi nhóm nghiên cứu, là một gợi ý đáng chú ý cho yêu cầu đó.

Nó không thay thế toàn bộ lý thuyết quy hoạch hay khoa học quản trị công, nhưng nó mở ra một cách nhìn đủ rộng và đủ linh hoạt để tái tổ chức tư duy phát triển địa phương trong bối cảnh hậu sáp nhập: từ chỗ quản lý địa giới sang quản trị dòng chảy; từ chỗ chỉ nhìn mặt đất sang nhìn địa phương như một cấu trúc đa chiều không gian; từ chỗ kêu gọi đầu tư bằng ngôn ngữ hành chính sang đối thoại với dòng vốn bằng một ngôn ngữ quốc tế của phát triển.

Vì sao bối cảnh hậu sáp nhập đòi hỏi một tư duy khác?

Khi một tỉnh, thành mới được hình thành từ nhiều không gian cũ, thách thức lớn nhất thường không phải là thiếu dự án, thiếu đất hay thiếu mục tiêu, mà là thiếu một logic kết nối đủ mạnh để biến các tiềm năng rời rạc thành một cấu trúc phát triển thống nhất. Nhiều địa phương sau sáp nhập rất dễ rơi vào một trạng thái nửa vời: hợp nhất về thủ tục, nhưng chưa hợp nhất về chức năng; thống nhất về bộ máy, nhưng chưa thống nhất về quỹ đạo phát triển.

Thực trạng này có ít nhất ba nguy cơ lớn.

Nguy cơ thứ nhất là cộng cơ học về địa giới. Tức là địa phương mới được hình thành bằng cách cộng diện tích, cộng dân số, cộng ngân sách, cộng đầu mối, nhưng không tạo ra được một nguyên lý vận hành mới. Mỗi vùng vẫn đi theo quán tính cũ, mỗi trung tâm cũ vẫn muốn giữ vai trò cũ và tỉnh, thành mới chỉ tồn tại như một cái tên lớn hơn trên bản đồ.

Nguy cơ thứ hai là lệch tâm phát triển. Khi trung tâm cũ tiếp tục chiếm phần lớn biểu tượng, quyền lực, đầu tư và sự chú ý chính sách, các vùng mới sáp nhập dễ có cảm giác mình ở ngoài tâm phát triển. Cảm giác này thoạt nhìn có vẻ tâm lý, nhưng về lâu dài lại ảnh hưởng rất thật đến đồng thuận xã hội, tính hợp tác giữa các địa phương thành phần và hiệu quả triển khai chính sách.

Nguy cơ thứ ba là phân mảnh chiến lược. Một vùng có biển, vùng khác có công nghiệp, vùng khác có nông nghiệp, vùng khác có du lịch, nhưng thiếu một thiết kế chung đủ mạnh để các thế mạnh ấy kết nối thành chuỗi giá trị. Kết quả là mỗi vùng có thể vẫn tăng trưởng, nhưng tăng trưởng của tỉnh lại không được nâng cấp về chất. Tỉnh mới có thể “to hơn”, nhưng chưa chắc “mạnh hơn”.

Đó là lý do vì sao bối cảnh hậu sáp nhập không cho phép địa phương chỉ dừng lại ở việc sửa quy hoạch cũ, đổi tên vài cơ quan hay bố trí lại vài trụ sở. Điều cần thiết là phải trả lời lại từ gốc câu hỏi: địa phương mới sẽ vận hành bằng logic nào? Nếu không trả lời được câu hỏi ấy, thì nỗ lực điều chỉnh quy hoạch hay xúc tiến đầu tư đều rất dễ chỉ xử lý phần ngọn.

Khung “4 dòng chảy × 6 chiều không gian” xuất hiện đúng ở chỗ này. Nó có thể giúp địa phương thay đổi điểm nhìn: từ chỗ hỏi “trên địa bàn này có gì” sang chỗ hỏi “những dòng lực nào đang và phải đi qua địa phương này”; từ chỗ hỏi “quy hoạch ngành nào” sang chỗ hỏi “dòng vận động nào cần được mở khóa trước”.

Bốn dòng chảy - bốn động lực phải được tái thiết kế ở cấp tỉnh

Thứ nhất, dòng chảy hàng hóa.

Dòng chảy hàng hóa là dòng vật chất dễ nhìn thấy nhất, nhưng cũng là nơi cho thấy rõ nhất một địa phương có tư duy tích hợp hay không. Một địa phương tăng trưởng tốt không đơn giản vì có nhiều sản phẩm, mà vì sản phẩm ấy đi được thành chuỗi: từ vùng nguyên liệu đến nơi chế biến, từ nơi chế biến đến trung tâm logistics, rồi từ trung tâm logistics ra cảng, sân bay hay thị trường tiêu dùng.

Trong bối cảnh hậu sáp nhập, nhiều tỉnh mới có điều kiện rất thuận lợi để tái thiết kế chuỗi này. Một vùng có thể là nơi sản xuất nguyên liệu; vùng khác có thể là nơi có lao động, công nghiệp chế biến hoặc logistics; vùng khác nữa có thể là cửa ngõ giao thương. Nếu không nhìn theo dòng chảy, các khu vực đó sẽ tiếp tục phát triển rời rạc như các “ốc đảo ngành”. Nhưng nếu được kết nối bằng hành lang hàng hóa, tỉnh có thể tạo ra sức bật hoàn toàn khác.

Điều này kéo theo một thay đổi lớn trong cách làm quy hoạch và phân bổ đầu tư. Câu hỏi không còn là “mỗi xã, phường cần thêm bao nhiêu ki lô mét đường”, mà là: đâu là tuyến đường thật sự quyết định việc hàng hóa của tỉnh có thể ra thị trường nhanh hơn, rẻ hơn và ổn định hơn. Đâu là nút logistics mà nếu mở được, thì cả chuỗi nông nghiệp, công nghiệp, thương mại của nhiều vùng cùng được hưởng lợi. Đâu là trung tâm kho lạnh, ICD, ga hàng hóa, bến cảng, sân bay hàng hóa hoặc hành lang vận tải đa phương thức có thể hạ chi phí giao dịch cho toàn hệ thống.

Nói cách khác, tư duy mới đòi hỏi địa phương phải quy hoạch theo hành lang hàng hóa, chứ không chỉ theo địa bàn hành chính. Đó là bước chuyển rất quan trọng từ “đầu tư bình quân” sang “đầu tư mở khóa”.

Thứ hai, dòng chảy vốn.

Nếu hàng hóa là dòng chảy vật chất, thì vốn là dòng chảy quyết định tốc độ và chiều sâu phát triển. Điểm yếu phổ biến hiện nay của nhiều địa phương là xem thu hút đầu tư như một hoạt động xúc tiến rời rạc: tổ chức hội nghị, công bố danh mục dự án, giới thiệu quỹ đất, ưu đãi thuế, rồi chờ vốn đến. Cách làm đó ngày càng kém hiệu quả, bởi vốn hiện đại không đi theo lời mời, mà đi theo logic phát triển.

Sau sáp nhập, các tỉnh càng phải phân loại lại dòng vốn của mình. Không thể xem mọi loại vốn như nhau. Có vốn hạ tầng, vốn công nghiệp, vốn nông nghiệp công nghệ cao, vốn du lịch, vốn xanh, vốn công nghệ, vốn logistics, vốn bất động sản sản xuất, vốn cho dịch vụ xã hội chất lượng cao. Mỗi dòng vốn đó phải có không gian hấp thụ riêng, mục tiêu chiến lược riêng, mức độ ưu tiên riêng và khung chính sách riêng.

Nếu không làm rõ điều này, địa phương rất dễ bị cuốn vào dòng vốn ngắn hạn, đầu cơ hoặc dàn trải. Có nơi vốn ào vào bất động sản nhưng không tạo việc làm bền vững. Có nơi đua khu công nghiệp nhưng thiếu hạ tầng kết nối. Có nơi mời quá nhiều dự án nhỏ mà không hình thành được một cấu trúc tăng trưởng mới.

Tư duy mới đòi hỏi phải nhìn vốn như một dòng mở đường. Có những dòng vốn phải đi trước để tạo nền cho các dòng khác. Vốn vào năng lượng có thể mở đường cho công nghiệp. Vốn vào logistics có thể mở đường cho nông nghiệp quy mô lớn và chế biến sâu. Vốn vào hạ tầng số có thể mở đường cho dịch vụ công hiện đại và niềm tin đầu tư. Vốn vào giáo dục, y tế và chất lượng sống có thể mở đường cho thu hút nhân lực chất lượng cao. Khi tỉnh hiểu được điều này, chiến lược đầu tư sẽ không còn là “mời gọi càng nhiều càng tốt”, mà là dẫn vốn vào đúng điểm nghẽn chiến lược.

Thứ ba, dòng chảy dịch vụ.

Một trong những hiểu lầm phổ biến trong tư duy phát triển địa phương là xem dịch vụ như một phần phụ, đi sau công nghiệp hoặc nông nghiệp. Trong thực tế, dịch vụ mới là yếu tố quyết định việc một địa phương chỉ tăng trưởng về lượng hay có thể bước sang tăng trưởng về chất.

Dịch vụ ngày nay không chỉ là thương mại hay du lịch. Nó bao gồm logistics, giáo dục, y tế, tài chính địa phương, thương mại số, dịch vụ công, dịch vụ hỗ trợ công nghiệp, đổi mới sáng tạo, hội nghị - triển lãm, công nghiệp văn hóa và cả chất lượng sống đô thị. Sau sáp nhập, vai trò của dịch vụ càng quan trọng hơn, bởi nó là thứ giúp nối các vùng khác nhau thành một trải nghiệm phát triển thống nhất.

Một tỉnh mới không thể chỉ là nơi có thêm đất công nghiệp, thêm nhà máy hay thêm đô thị. Nó phải là nơi doanh nghiệp có thể tiếp cận dịch vụ logistics tốt hơn, nơi người dân được hưởng giáo dục - y tế tốt hơn, nơi chuyên gia muốn đến làm việc và ở lại lâu hơn, nơi các vùng có thể hỗ trợ nhau qua mạng lưới dịch vụ.

Chính ở đây, cấu trúc đa cực trở nên cần thiết. Không phải mọi loại dịch vụ phải dồn vào một trung tâm duy nhất. Có nơi phù hợp với dịch vụ du lịch và văn hóa. Có nơi phù hợp với logistics và thương mại. Có nơi phù hợp với giáo dục, y tế, đổi mới sáng tạo. Điều quan trọng là các cực dịch vụ ấy phải được kết nối bằng hạ tầng và dữ liệu, để cả tỉnh vận hành như một hệ thống dịch vụ tích hợp.

Thứ tư, dòng chảy dữ liệu và tri thức.

Đây là dòng chảy ít hữu hình nhất nhưng mang tính chiến lược nhất. Trong bối cảnh hậu sáp nhập, nơi nhiều bộ máy cũ phải hợp nhất, nhiều dữ liệu cũ phải tích hợp, nhiều thủ tục cũ phải đồng bộ, thì dữ liệu không thể tiếp tục bị xem là “phụ lục kỹ thuật”. Nó phải trở thành hạ tầng điều phối của tỉnh.

Một địa phương có diện tích lớn, cấu trúc đa vùng, nhiều cực phát triển và có tham vọng tăng trưởng cao sẽ không thể vận hành hiệu quả nếu như dữ liệu đất đai tách rời, dữ liệu dự án không liên thông, quy hoạch vẫn chủ yếu ở dạng bản vẽ tĩnh, các quyết định chính sách vẫn dựa vào báo cáo thủ công và phản ứng chậm.

Dữ liệu, nếu được tổ chức tốt, sẽ giúp địa phương rút ngắn khoảng cách giữa trung tâm và vùng xa, giảm chi phí hành chính, tăng tính minh bạch, tăng năng lực phản ứng chính sách, đồng thời nâng độ tin cậy của môi trường đầu tư. Với nhà đầu tư lớn, đây là điểm cực kỳ quan trọng. Họ không chỉ quan tâm địa phương có đất hay không; họ quan tâm địa phương có năng lực điều hành bằng dữ liệu hay không.

(*) Trường Đại học KHXH&NV, Đại học Quốc gia TPHCM
(**) Nhóm Cố vấn cao cấp - Minh Triết Capital & Consulting