Từ phân bổ vốn đến dẫn dắt phát triển: Đầu tư công cần thay đổi cách đo hiệu quả

Cầu Nhật Tân - Ảnh: Phạm Tuấn Anh - TTXVN

Trong nền kinh tế thị trường, giá cả, cạnh tranh và kỳ vọng lợi nhuận tạo ra những tín hiệu quan trọng đối với quyết định sản xuất, kinh doanh và đầu tư. Cùng với sự phát triển của khu vực tư nhân, thị trường vốn và quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, ngày càng nhiều nguồn lực trong nền kinh tế được phân bổ thông qua quyết định của doanh nghiệp và nhà đầu tư.Tuy nhiên, thị trường không phải lúc nào cũng có thể đáp ứng đầy đủ mọi nhu cầu đầu tư phát triển. Những công trình hạ tầng có lợi ích lan tỏa lớn, các dự án liên vùng, những lĩnh vực có ngoại ứng tích cực hoặc các khoản đầu tư có thời gian hoàn vốn dài nhưng đem lại lợi ích xã hội đáng kể vẫn đòi hỏi sự tham gia của Nhà nước.

Vấn đề, vì thế, không đơn thuần là Nhà nước có đầu tư hay không, mà là nguồn lực công phải được lựa chọn và sử dụng như thế nào để tạo ra năng lực phát triển lớn nhất, đồng thời mở rộng khả năng huy động các nguồn lực xã hội.

Đây cũng là điểm đặt ra yêu cầu phải thay đổi tư duy về kế hoạch hóa đầu tư công: từ chỗ nặng về phân bổ vốn sang lựa chọn ưu tiên, tập trung nguồn lực và từng bước thực hiện chức năng dẫn dắt đầu tư phát triển.

Khi khu vực Nhà nước chỉ chiếm gần 30% tổng vốn đầu tư

Quy mô và cơ cấu vốn đầu tư của Việt Nam cho thấy đầu tư công ngày càng phải được đặt trong tổng thể nguồn lực đầu tư toàn xã hội.

Theo Cục Thống kê, năm 2025, tổng vốn đầu tư thực hiện toàn xã hội theo giá hiện hành đạt 4.150,5 nghìn tỷ đồng, tăng 12,1% so với năm 2024.

Trong đó, khu vực Nhà nước đạt 1.233,6 nghìn tỷ đồng, chiếm 29,7%; khu vực ngoài Nhà nước đạt 2.237,1 nghìn tỷ đồng, chiếm tới 53,9%; khu vực có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài đạt 679,8 nghìn tỷ đồng, tương đương 16,4%.

Vốn FDI thực hiện đạt 27,62 tỷ USD, tăng 9% và là mức cao nhất trong giai đoạn 2021–2025.

Cơ cấu này cho thấy nguồn lực đầu tư phát triển của nền kinh tế hiện được hình thành từ nhiều khu vực, trong đó phần vốn ngoài khu vực Nhà nước chiếm tỷ trọng lớn.

Điều đó cũng đồng nghĩa, nếu kế hoạch hóa đầu tư công chỉ được hiểu là quá trình phân chia một lượng vốn ngân sách cho các bộ, ngành, địa phương và dự án, phạm vi tác động của kế hoạch sẽ bị giới hạn trong chính khu vực Nhà nước.

Giá trị lớn hơn của đầu tư công nằm ở khả năng lựa chọn những dự án có thể tạo ra hạ tầng và các điều kiện nền tảng, qua đó giảm chi phí, giảm rủi ro, mở rộng không gian phát triển và tạo điều kiện để các nguồn lực ngoài Nhà nước tham gia.

Nói cách khác, thay vì cố gắng thay thế thị trường trong phân bổ nguồn lực, đầu tư công cần tập trung vào những nơi thị trường chưa thể tự giải quyết hiệu quả và tạo nền tảng để thị trường vận hành tốt hơn.

Tuy nhiên, cũng cần thận trọng khi đánh giá tác động này. Từ cơ cấu vốn đầu tư toàn xã hội không thể trực tiếp suy ra rằng một đồng vốn đầu tư công đã tạo ra bao nhiêu đồng vốn tư nhân.

Muốn xác định chính xác hiệu ứng dẫn dắt hay “crowding-in” cần những nghiên cứu sâu hơn về quan hệ nhân quả ở từng dự án, ngành hoặc vùng kinh tế. Quy mô vốn ngoài Nhà nước lớn trước hết cho thấy đầu tư công phải được đặt trong mối quan hệ với tổng thể nguồn lực phát triển, chứ chưa phải bằng chứng trực tiếp rằng đầu tư công đã dẫn dắt được lượng vốn xã hội tương ứng.

Không thể chỉ lấy giải ngân làm thước đo cuối cùng

Một trong những thay đổi quan trọng trong tư duy về đầu tư công là cách xác định hiệu quả.

Năm 2025, giải ngân vốn đầu tư công đạt khoảng 755.141,6 tỷ đồng. Theo số liệu của Bộ Tài chính, con số này tương đương 82,7% kế hoạch Thủ tướng Chính phủ giao; nếu loại trừ 11.140,7 tỷ đồng đang trình điều chỉnh giảm kế hoạch vốn ngân sách trung ương, tỷ lệ đạt 83,7%.

Giải ngân rõ ràng là một chỉ tiêu quan trọng, bởi nguồn vốn không được đưa vào nền kinh tế đúng thời điểm thì các mục tiêu của kế hoạch đầu tư khó có thể trở thành hiện thực.

Nhưng giải ngân chỉ phản ánh một khâu trong toàn bộ chu trình đầu tư công, chứ không phải kết quả cuối cùng.

Một dự án được giải ngân nhanh nhưng lựa chọn chưa đúng, chi phí lớn, chất lượng thấp hoặc sau khi hoàn thành không được khai thác hiệu quả thì chưa thể coi là một dự án đầu tư công hiệu quả.

Chuỗi đánh giá đầy đủ phải được nhìn từ nguồn lực – lựa chọn dự án – tổ chức thực hiện – hình thành công trình – tạo ra dịch vụ hoặc năng lực mới – đến tác động kinh tế, xã hội.

Theo cách tiếp cận này, hiệu quả đầu tư công cần được xem xét trên ít nhất ba phương diện.

Thứ nhất là hiệu quả phân bổ: nguồn lực công có được đưa vào đúng dự án, đúng ưu tiên phát triển hay không.

Thứ hai là hiệu quả thực hiện: nguồn vốn có được chuyển thành công trình, dịch vụ với chi phí, tiến độ và chất lượng phù hợp hay không.

Thứ ba là hiệu quả khai thác: sau khi hoàn thành, tài sản công có thực sự tạo ra năng lực cung cấp dịch vụ và lợi ích kinh tế - xã hội như dự kiến hay không.

Chỉ cần một trong ba mắt xích này yếu, hiệu quả cuối cùng của đầu tư công có thể giảm đáng kể.

Yêu cầu thay đổi cách đánh giá đã bắt đầu thể hiện rõ hơn trong chính sách. Chỉ thị số 16/CT-TTg ngày 23/4/2026 đặt vấn đề quản lý và sử dụng vốn đầu tư công gắn với hạch toán kinh tế - xã hội, đánh giá hiệu quả đầu tư và xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2026–2030. Đây là bước chuyển quan trọng từ tư duy quản lý đầu vào sang quản trị kết quả và tác động.

Giảm ít nhất 30% số dự án: Tập trung vốn nhưng phải chọn đúng

Định hướng đổi mới kế hoạch hóa đầu tư công giai đoạn 2026–2030 đang thể hiện khá rõ trong hệ thống chính sách.

Luật Đầu tư công năm 2024 và các sửa đổi năm 2025 tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ quản lý đầu tư công theo kế hoạch trung hạn và hằng năm. Nghị quyết số 70/2025/UBTVQH15 và Nghị quyết số 120/2026/UBTVQH15 tạo khung phân bổ vốn theo nguyên tắc, tiêu chí và định mức, qua đó tăng tính định hướng và trách nhiệm trong lựa chọn ưu tiên.

Đáng chú ý, Kết luận số 18-KL/TW năm 2026 yêu cầu bố trí vốn tập trung, không dàn trải; giảm số lượng dự án tối thiểu 30% so với giai đoạn 2021–2025, đồng thời ưu tiên các dự án liên vùng, liên tỉnh và có ý nghĩa quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội.

Định hướng này cho thấy câu hỏi của kế hoạch hóa đầu tư công đang dần thay đổi: không còn chủ yếu là “phân bổ vốn cho bao nhiêu dự án”, mà phải là “lựa chọn dự án nào tạo ra giá trị phát triển cao nhất trong điều kiện nguồn lực hữu hạn”.

Đây là sự thay đổi có ý nghĩa lớn.

Khi nguồn lực có giới hạn, mỗi quyết định đầu tư vào một dự án đồng thời cũng là quyết định không sử dụng nguồn lực đó cho một phương án khác. Vì vậy, chất lượng lựa chọn dự án có ý nghĩa không kém quy mô vốn được bố trí. Song giảm số lượng dự án không mặc nhiên đồng nghĩa với tăng hiệu quả.

Hiệu quả phân bổ còn phụ thuộc vào chất lượng thẩm định, mức độ phù hợp với chiến lược và quy hoạch, khả năng hoàn thành, chi phí trong toàn bộ vòng đời dự án cũng như hiệu quả khai thác tài sản sau đầu tư.

Do đó, giảm số lượng dự án nên được coi là điều kiện để tập trung nguồn lực, thay vì một thước đo tự thân của hiệu quả.

Từ từng dự án riêng lẻ đến một “hệ sinh thái đầu tư”

Muốn đầu tư công thực sự đóng vai trò dẫn dắt, cách lập kế hoạch cũng cần vượt khỏi phạm vi từng dự án riêng lẻ.

Một công trình công không tồn tại biệt lập. Giá trị phát triển của nó phụ thuộc rất lớn vào khả năng kết nối với các hạ tầng, hoạt động sản xuất, kinh doanh và nguồn lực khác.

Một tuyến giao thông liên vùng, chẳng hạn, không chỉ được đánh giá bằng chiều dài tuyến đường hay thời gian hoàn thành. Giá trị thực sự của tuyến đường còn phụ thuộc vào khả năng kết nối với logistics, các khu sản xuất, khu công nghiệp, đô thị, dịch vụ và thị trường.

Tương tự, đầu tư vào hạ tầng số sẽ chỉ phát huy đầy đủ giá trị nếu gắn với khả năng khai thác dữ liệu, phát triển dịch vụ số và đổi mới mô hình kinh doanh.

Theo cách tiếp cận này, kế hoạch đầu tư công cần chuyển từ quản lý từng dự án riêng lẻ sang kế hoạch hóa hệ sinh thái đầu tư.

Một dự án không chỉ được đánh giá bằng sản phẩm vật chất hình thành sau đầu tư, mà còn phải được xem xét thông qua chuỗi năng lực phát triển mà dự án có khả năng tạo ra.

Đây cũng là điều kiện quan trọng để đầu tư công có thể dẫn dắt đầu tư xã hội. Một khoản đầu tư công chỉ tạo được hiệu ứng dẫn dắt khi thực sự giải quyết một điểm nghẽn hoặc tạo ra một nền tảng mà doanh nghiệp và các chủ thể khác có thể khai thác.

Chuỗi điều kiện đó bắt đầu từ lựa chọn đúng dự án, chuẩn bị đầu tư tốt, bố trí đủ nguồn lực, thực hiện đúng tiến độ, kết nối với các hạ tầng và hoạt động kinh tế khác, khai thác hiệu quả và cuối cùng là tạo điều kiện cho đầu tư xã hội.

Nếu một mắt xích trong chuỗi này yếu, hiệu ứng dẫn dắt có thể không xuất hiện hoặc thấp hơn nhiều so với kỳ vọng.

Một yêu cầu khác là thay đổi cách tổ chức kế hoạch theo không gian phát triển.

Hiệu quả của nhiều dự án đầu tư công không dừng lại ở ranh giới một tỉnh, thành phố. Giao thông, năng lượng, logistics, hạ tầng số hay các công trình bảo vệ môi trường đều có thể tạo ra tác động vượt khỏi địa giới hành chính nơi dự án được triển khai.

Vì vậy, kế hoạch hóa đầu tư công cần ngày càng gắn chặt hơn với các hành lang kinh tế, vùng động lực, cực tăng trưởng và mạng lưới liên kết.

Điều này phù hợp với định hướng ưu tiên các dự án liên vùng, liên tỉnh trong giai đoạn 2026–2030, nhưng đồng thời đặt ra yêu cầu cao hơn đối với năng lực phối hợp.

Nếu một dự án hạ tầng lớn được đầu tư nhưng các kết nối bổ trợ không đồng bộ, quy hoạch sản xuất và đô thị không theo kịp hoặc thiếu cơ chế thu hút các dự án tiếp nối, giá trị lan tỏa của khoản đầu tư công sẽ bị hạn chế.

Bởi vậy, kế hoạch đầu tư công không chỉ cần xác định “xây công trình gì” mà phải trả lời được câu hỏi công trình đó mở ra không gian phát triển nào và những nguồn lực nào sẽ được kích hoạt sau đầu tư.

Một đoạn cao tốc đang thi công tại Quảng Ngãi - Ảnh: TTXVN

Đích đến phải là kết quả và tác động phát triển

Những thay đổi trong chính sách thời gian gần đây cho thấy Việt Nam đang có sự chuyển đổi tương đối rõ về tư duy và định hướng thể chế đối với kế hoạch hóa đầu tư công: từ phân bổ vốn sang lựa chọn ưu tiên; từ dàn trải sang tập trung; từ dự án đơn lẻ sang tăng tính liên kết; từ chú trọng đầu vào sang quan tâm nhiều hơn tới hiệu quả kinh tế - xã hội.

Tuy nhiên, cần phân biệt giữa “định hướng dẫn dắt” và “kết quả dẫn dắt”.

Việc ưu tiên một dự án lớn hay tăng quy mô đầu tư công chưa đủ để khẳng định dự án đó tạo ra tác động lan tỏa. Đầu tư công chỉ thực sự thực hiện chức năng dẫn dắt khi lựa chọn dự án có hiệu quả phân bổ cao, quá trình thực hiện bảo đảm chất lượng, tài sản sau đầu tư được khai thác hiệu quả và khoản đầu tư đó tạo ra những điều kiện đủ mạnh để các nguồn lực xã hội tham gia.

Vì vậy, hệ thống đánh giá đầu tư công cần chuyển dần theo chuỗi đầu vào – đầu ra – kết quả – tác động. Ở cấp đầu vào, có thể tiếp tục theo dõi vốn được bố trí và giải ngân. Ở cấp đầu ra, cần đánh giá công trình và dịch vụ thực tế được tạo ra. Ở cấp kết quả, cần đo lường sự thay đổi về chi phí, khả năng tiếp cận, năng suất và chất lượng dịch vụ.

Còn ở cấp tác động, câu hỏi phải được mở rộng tới ảnh hưởng đối với tăng trưởng, liên kết vùng, năng lực cạnh tranh và khả năng huy động nguồn lực xã hội.

Như vậy, thách thức của đổi mới kế hoạch hóa đầu tư công không chỉ nằm ở việc huy động và tập trung thêm vốn mà quan trọng hơn là nâng cao chất lượng của toàn bộ chuỗi từ lựa chọn dự án đến tác động phát triển.

Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước không thay thế thị trường trong các quyết định đầu tư. Vai trò quan trọng hơn của nguồn lực công là giải quyết những điểm nghẽn mà thị trường chưa thể tự xử lý, tạo lập hạ tầng và điều kiện nền tảng, kết nối các nguồn lực và mở rộng không gian cho đầu tư xã hội.

Theo hướng đó, kế hoạch hóa đầu tư công cần từng bước chuyển từ quản lý danh mục vốn sang quản trị một hệ sinh thái đầu tư phát triển.

Và khi đó, thành công của đầu tư công sẽ không chỉ được đo bằng câu hỏi “đã giải ngân bao nhiêu?”, mà quan trọng hơn là “nguồn vốn ấy đã tạo ra năng lực phát triển gì và huy động thêm được những nguồn lực nào cho nền kinh tế?”