Cần quy định ngay trong Luật Đất đai một số giao dịch thực hiện quyền của người sử dụng đất phải công chứng

Phát biểu tại Kỳ họp, đại biểu Đỗ Thị Việt Hà (Đoàn đại biểu Quốc hội TP. Bắc Ninh) cho rằng việc ban hành Luật Đất đai sửa đổi là rất cần thiết với các cơ sở chính trị, pháp lý và thực tiễn như đã nêu tại Tờ trình số 943/TTr-CP của Chính phủ.

Theo Đại biểu Đỗ Thị Việt Hà, qua nghiên cứu hồ sơ dự án Luật, Báo cáo tiếp thu, giải trình ý kiến đại biểu Quốc hội thảo luận ở Tổ của Bộ Nông nghiệp và Môi trường và dự thảo Luật sau khi được chỉnh lý sau khi tiếp thu bước đầu, nhận thấy vẫn còn một số quy định cần được tiếp tục nghiên cứu điều chỉnh cho phù hợp, do đó, để hoàn thiện dự án Luật cần:

Trước hết, về quan điểm chung, Luật Đất đai là đạo luật lớn, có vị trí, vai trò quan trọng, tác động đến mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, vì vậy, việc sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ bất cứ một quy định nào của Luật Đất đai hiện hành cũng cần được cân nhắc thận trọng, nghiên cứu đầy đủ, kỹ lưỡng, bám sát chủ trương, đường lối của Đảng, đặc biệt là Nghị quyết số 21-NQ/TW của Hội nghị Trung ương 3 (khóa XIV), đánh giá tác động kinh tế, xã hội đầy đủ, toàn diện của các chính sách mới được đề xuất và giải trình rõ lý do của việc sửa đổi, bổ sung từng điều, khoản trong dự thảo Luật. Đồng thời, do tính chất đặc thù của đất đai, rất nhiều quy định trong Luật Đất đai điều chỉnh quan hệ giữa cơ quan nhà nước với cá nhân, tổ chức, ảnh hưởng, liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, cá nhân, tổ chức có liên quan.

Do đó, ĐB đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục rà soát, xác định đầy đủ quy phạm pháp luật công trong Luật Đất đai để thiết kế cụ thể, chặt chẽ, minh bạch, phòng ngừa nguy cơ lạm dụng, lợi dụng quyền lực theo đúng yêu cầu tại Kết luận số 09-KL/TW2 của Bộ Chính trị, đơn cử: một số nội dung của dự thảo Luật liên quan trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất nhưng giao Chính phủ quy định, như các trường hợp khác được bồi thường về đất và điều kiện được bồi thường cho các trường hợp này (khoản 3 Điều 43); việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất (khoản 1 Điều 46); giấy tờ về quyền sử dụng đất để được cấp Giấy chứng nhận (điểm a khoản 1 Điều 66)...

Thứ hai, về tính thống nhất với hệ thống pháp luật của dự thảo Luật

Đại biểu Đỗ Thị Việt Hà nhận thấy cơ quan chủ trì soạn thảo đã thực hiện rất tốt việc rà soát các chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước, điều ước ước quốc tế và đã có Báo cáo về kết quả rà soát; trong đó cho thấy có khoảng 33 Luật có liên quan trực tiếp, 12 Nghị quyết của Quốc hội và trên 40 Nghị định của Chính phủ. Báo cáo và  Tờ trình số 943/TTr-CP cũng có đánh giá quy định tại dự thảo Luật bảo đảm tính hợp pháp, thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.

Qua nghiên cứu dự thảo Luật cho thấy về cơ bản các nội dung dự thảo Luật phù hợp với các văn bản QPPL hiện hành có liên quan; tuy nhiên bên cạnh đó, vẫn còn một số nội dung chưa bảo đảm tính thống nhất với một số luật hiện hành và với một số dự thảo Luật có nội dung liên quan chặt chẽ với Luật đất đai cũng đang trình tại kỳ họp này; đơn cử như: (i) khoản 4 Điều 21 chưa phù hợp với khoản 2 Điều 119 Bộ luật Dân sự; (ii) khoản 3 Điều 84 dự thảo chưa thống nhất với khoản 8 Điều 19 Luật Phát triển đô thị; (iii) về công trình dầu khí để thực hiện thu hồi đất tại điểm e khoản 2 Điều 34 dự thảo Luật chưa phù hợp với khoản 8 Điều 3 Luật Dầu khí; (iv) về thẩm quyền quy định giao dịch thực hiện quyền của người sử dụng đất phải công chứng chưa phù hợp với quy định tại Luật Công chứng hiện hành; (v) nhiều nội dung chưa thống nhất với dự thảo Luật Nhà ở, dự thảo Luật Kinh doanh bất động sản như về giao dịch thực hiện quyền của người sử dụng đất phải công chứng; về quyền của người nước ngoài đối với quyền sử dụng đất, nhà ở, phần diện tích sàn trong công trình xây dựng; việc khấu trừ nghĩa vụ tài chính về đất đai đối với phần diện tích đất dành để xây dựng nhà ở thương mại; điều kiện thực hiện các quyền của người sử dụng đất; thực hiện dự án đầu tư cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư; điều kiện bán tài sản gắn liền với đất; xác định phần quyền sử dụng đất khi thực hiện cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư; ... Do đó, đề nghị cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục rà soát kỹ lưỡng từng quy định để điều chỉnh bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật hiện hành và các dự án Luật đang trình cùng tại kỳ họp này.

Thứ ba, về các giao dịch để thực hiện quyền của người sử dụng đất phải công chứng

Khoản 4 Điều 21 của dự thảo Luật quy định “Chính phủ quy định loại hợp đồng thực hiện quyền của người sử dụng đất phải công chứng, chứng thực phù hợp với lộ trình chuyển đổi số và kết nối liên thông dữ liệu về quản lý đất đai”.

Theo Báo cáo số 3435/BC-VPQH tổng hợp ý kiến thảo luận Tổ cho thấy đây là nội dung đã được rất nhiều đại biểu phát biểu và đại đa số đều đề nghị phải quy định giao dịch về quyền sử dụng đất bắt buộc phải công chứng tại luật này với sự phân tích rất kỹ lưỡng và toàn diện.

Theo Báo cáo ngày 28/10 của Bộ Nông nghiệp và Môi trường dự kiến nội dung tiếp thu giải trình ý kiến thẩm tra và ý kiến của đại biểu thảo luận tại Tổ với 130 trang (trang 15) thì vẫn thống nhất giữ nguyên như nội dung Chính phủ đã trình và cho rằng như vậy vừa đảm bảo đúng tinh thần của Nghị quyết số 66-NQ/TW của Bộ Chính trị, vừa tạo tính chủ động, linh hoạt, giảm thủ tục tuân thủ của người dân, phù hợp với lộ trình chuyển đổi số và kết nối liên thông dữ liệu và điều kiện phát triển KTXH của đất nước.

Đại biểu Đỗ Thị Việt Hà nhận thấy nội dung giải trình như Báo cáo là chưa có cơ sở lý luận, pháp lý và cả thực tiễn cho việc quy định giao Chính phủ quy định như khoản 4 Điều 21 nêu trên.

Do đó, thống nhất với ý kiến thẩm tra của Ủy ban Kinh tế và Tài chính, ý kiến tham gia thẩm tra của Ủy ban Pháp luật và Tư pháp, ý kiến của đại đa số ĐBQH đã phát biểu tại Tổ thảo luận, từ cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn, ĐB đề nghị tiếp tục nghiên cứu kỹ lưỡng, thấu đáo vấn đề này theo hướng quy định ngay trong Luật Đất đai một số giao dịch thực hiện quyền của người sử dụng đất phải công chứng với các lý do sau:

(i) Quyền chuyển nhượng, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất là những quyền quan trọng của người sử dụng đất, đòi hỏi điều kiện tham gia giao dịch chặt chẽ, mức độ an toàn pháp lý cao. Đây là các giao dịch quan trọng, tác động lớn đến người sử dụng đất, cần có cơ chế bảo đảm an toàn pháp lý để hạn chế các tranh chấp phát sinh và các giao dịch này được quy định phải công chứng, chứng thực từ Luật Đất đai từ năm 2003 và hiện đang tại khoản 3 Điều 27 Luật Đất đai hiện hành.

Việc công chứng đối với các giao dịch này nhằm đảm bảo an toàn pháp lý cho những giao dịch dân sự, kinh tế quan trọng trong đời sống kinh tế - xã hội; đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các bên, góp phần giảm thiểu chi phí xã hội và chi phí tư pháp thông qua cơ chế phòng ngừa rủi ro và tranh chấp từ giai đoạn trước khi phát sinh; ngoài ra, việc công chứng các giao dịch này còn giúp phát hiện những giao dịch đáng ngờ liên quan đến hoạt động rửa tiền, tài trợ khủng bố, tài trợ phổ biến vũ khí hủy diệt hàng loạt.

(ii) Việc giao Chính phủ quy định loại hợp đồng thực hiện quyền của người sử dụng đất phải công chứng, chứng thực như dự thảo sẽ vừa không bảo đảm phù hợp khoản 2 Điều 119 Bộ Luật Dân sự; vừa không thống nhất với quy định của Luật Công chứng và vừa không đồng bộ với 02 dự thảo Luật có nội dung liên quan trực tiếp đang trình tại kỳ này là Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản.

Không phù hợp với khoản 2 Điều 119 Bộ Luật Dân sự, theo đó có quy định “Trường hợp luật quy định giao dịch sân sự phải được thể hiện bằng văn bản có công chứng, chứng thực... thì phải tuân theo quy định đó.”; không thống nhất với khoản 3 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Công chứng (có hiệu lực từ 01/01/2027), theo đó “Giao dịch phải công chứng là giao dịch quan trọng, đòi hỏi điều kiện tham gia giao dịch chặt chẽ, mức độ an toàn pháp lý cao và được luật quy định phải công chứng”. Như vậy theo các quy định này thì giao dịch phải công chứng phải được quy định tại văn bản QPPL với hình thức là Luật, không phải là Nghị định.

Bên cạnh đó, việc giao Chính phủ quy định loại hợp đồng thực hiện quyền của người sử dụng đất phải công chứng, chứng thực là không bảo đảm tính đồng bộ với dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) và dự thảo Luật Kinh doanh bất động sản (sửa đổi).  Trong hầu hết các trường hợp nhà và đất là một khối tài sản thống nhất, không thể tách rời, do vậy quy định về hình thức của hợp đồng cần bảo đảm sự tương đồng. Việc dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi), Luật Kinh doanh bất động sản (sửa đổi) quy định về các giao dịch phải công chứng, chứng thực trong Luật, trong khi đó dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) giao Chính phủ quy định loại hợp đồng thực hiện quyền của người sử dụng đất phải công chứng, chứng thực phù hợp với lộ trình chuyển đổi số và kết nối liên thông dữ liệu về quản lý đất đai, điều này dẫn đến sự không bảo đảm tính đồng bộ giữa các dự thảo Luật.

(iii) Công chứng là một cấu phần tích cực của tiến trình chuyển đổi số, không phải là rào cản của cải cách thủ tục hành chính. Việc hoàn thiện Cơ sở dữ liệu đất đai giúp cung cấp thông tin về người có quyền sử dụng, quyền sở hữu tài sản và tình trạng pháp lý của tài sản đó. Tuy nhiên, dữ liệu không xác định được người ký có đủ năng lực hành vi tại thời điểm ký không; người ký có tự nguyện hay đang bị lừa dối, bị ép buộc; tài sản là đối tượng của giao dịch là tài sản chung của vợ chồng hoặc của hộ gia; nội dung thỏa thuận có vi phạm điều cấm của luật, có trái đạo đức xã hội không; các bên có hiểu đúng hậu quả pháp lý của điều khoản mình ký không. Việc kết nối, chia sẻ dữ liệu giữa Cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai, cơ sở dữ liệu công chứng và các cơ sở dữ liệu chuyên ngành sẽ giúp công chứng viên khai thác trực tiếp các thông tin đã được cơ quan nhà nước xác thực, qua đó giảm yêu cầu người dân phải nộp hoặc xuất trình giấy tờ, rút ngắn thời gian giải quyết, giảm chi phí tuân thủ nhưng vẫn bảo đảm tính hợp pháp, tính xác thực và an toàn pháp lý của giao dịch. Do đó, việc phát huy giá trị pháp lý của dữ liệu và giá trị pháp lý của hoạt động công chứng là hai giải pháp có tính bổ trợ tích cực cho nhau, hoàn toàn không thay thế lẫn nhau.

(iv) Tham khảo kinh nghiệm quốc tế cho thấy, nhiều quốc gia có nền kinh tế phát triển và hệ thống dữ liệu hoàn thiện vẫn thiết lập và duy trì cơ chế phù hợp để bảo đảm giá trị pháp lý của giao dịch về bất động sản. Cụ thể, tại nước theo mô hình công chứng nội dung như Pháp, Đức, Tây Ban Nha … thì các giao dịch liên quan đến bất động sản giữa các cá nhân vẫn phải được công chứng; giao dịch được công chứng được coi là cơ sở tin cậy và bắt buộc phải có để cơ quan đăng ký thực hiện việc đăng ký bất động sản. Trong khi đó, tại các quốc gia theo mô hình công chứng hình thức (Anh, Mỹ, Australia…), các giao dịch về bất động sản sẽ được chứng nhận bởi công chứng viên hoặc thực hiện thông qua luật sư hoặc các công ty đại diện pháp lý chuyên nghiệp.

Ngoài ra, ĐB Đỗ Thị Việt Hà còn nêu các ý kiến về các hình thức tiếp cận đất đai của người sử dụng đất (các điều 55, 56 và 57); về sử dụng đất để thực hiện dự án phát triển kinh tế - xã hội thông qua nhận chuyển quyền sử dụng đất hoặc đang có quyền sử dụng đất...