Từ luật để quản lý sang luật để kiến tạo phát triển

Với một đô thị đã vận hành như trung tâm kinh tế đa tầng, thể chế nếu chỉ dừng ở thuần túy quản lý thì sẽ trở thành lực cản. Khi quy mô phát triển vượt khỏi khung thiết kế ban đầu, luật không thể chỉ đi sau thực tiễn mà phải đóng vai trò dẫn dắt.

Khi cơ chế thí điểm đã tới hạn

Trong nhiều năm qua, TPHCM vận hành bằng cơ chế đặc thù theo dạng nghị quyết thí điểm. Cách làm này ít nhiều giúp tháo gỡ một số điểm nghẽn trước mắt nhưng lâu dài khó tạo được nền tảng ổn định cho phát triển dài hạn.

Trong tài liệu dài hơn 230 trang của hội thảo tham vấn chuyên gia cho dự thảo Luật đô thị đặc biệt diễn ra sáng 4-4, cho thấy các nghị quyết thí điểm chỉ phù hợp giai đoạn thử nghiệm chính sách. Khi đô thị đạt trình độ phát triển cao, cơ chế này không còn tương thích và cần được thay thế bằng một đạo luật ổn định.

Một hạn chế khác nằm ở cách tiếp cận “xử lý từng phần”, khi mỗi chính sách được thiết kế để giải quyết một vấn đề riêng lẻ. Điều này khiến hệ thống trở nên phân mảnh, thiếu liên kết và khó tạo ra hiệu ứng cộng hưởng. Hệ quả là chi phí thể chế gia tăng trong khi hiệu quả cải cách không rõ ràng. Thị trường phải thích nghi với một môi trường pháp lý biến động, nơi quy tắc có thể thay đổi theo từng giai đoạn thí điểm.

Chính vì vậy, chuyển từ cơ chế thí điểm sang một đạo luật toàn diện không còn là lựa chọn. Đây là bước đi tất yếu nếu muốn tạo ra một nền tảng phát triển ổn định và có khả năng dự báo.

Thiết kế “hệ điều hành” cho siêu đô thị

Điểm khác biệt lớn nhất của Luật Đô thị đặc biệt nằm ở cách tiếp cận tổng thể. Hơn 19 tài liệu, báo cáo khoa học của các chuyên gia, trường đại học tại hội thảo tham vấn, cho rằng thay vì sửa đổi các quy định hiện có, luật được thiết kế như một khung pháp lý riêng, mang tính “may đo” cho TPHCM.

Theo đó, luật phải được xây dựng đủ đặc thù, đủ đột phá và tương xứng với vị thế của một siêu đô thị. Điều này đồng nghĩa với việc từ bỏ cách tiếp cận đồng nhất vốn áp dụng cho các địa phương khác. Luật cũng không còn giới hạn trong phạm vi quản lý hành chính đô thị, bao trùm một hệ sinh thái chính sách rộng, từ quy hoạch, tài chính, đổi mới sáng tạo đến trung tâm tài chính quốc tế.

Cách tiếp cận này cho thấy luật không chỉ là công cụ điều chỉnh hành vi mà trở thành nền tảng vận hành, một “hệ điều hành” nơi các chính sách được thiết kế để tương tác và hỗ trợ lẫn nhau. Trong hệ điều hành đó, quy hoạch không còn là bản vẽ tĩnh mang tính hình thức mà phải có địa vị pháp lý đủ mạnh để dẫn dắt phát triển, thay vì chỉ dừng ở chức năng quản lý không gian.

Điều này đặc biệt quan trọng khi TPHCM đang mở rộng không gian phát triển với quy mô hơn chục triệu dân sau sáp nhập thêm Bình Dương và Bà Rịa - Vũng Tàu. TPHCM sau sáp nhập là một siêu đô thị hơn 6.772 km² và trên 14 triệu dân. Cấu trúc không gian thì công nghiệp (Bình Dương), kinh tế biển (Bà Rịa - Vũng Tàu), tài chính - dịch vụ (TPHCM cũ), giữ vai trò trung tâm điều phối kinh tế vùng Đông Nam Bộ, có khả năng vươn tầm khu vực. Một cấu trúc đô thị mới đòi hỏi một cấu trúc thể chế tương ứng, không thể vận hành bằng logic cũ.

Phân quyền thực chất và cơ chế hậu kiểm

Trục chính của cải cách lần này là phân quyền thực chất. Dự thảo Luật được các chuyên gia đặt phân quyền ở vị trí trung tâm, coi đây là điều kiện tiên quyết để tạo ra động lực tăng trưởng.

Hội thảo nhấn mạnh rằng không có phân quyền thực chất thì không thể có cơ chế phát triển đột phá. Thế nhưng, phân quyền lần này không dừng ở giao việc mà gắn với quyền quyết định và nguồn lực tương ứng. Đáng chú ý là đề xuất chuyển từ cơ chế “xin chấp thuận” sang “phủ quyết”. Theo đó, chính quyền đô thị được quyết định và triển khai trước, cơ quan trung ương chỉ can thiệp khi phát hiện vi phạm.

Sự thay đổi này làm đảo chiều logic quản lý truyền thống. Thay vì kiểm soát từ đầu, hệ thống chuyển sang kiểm soát theo kết quả, giúp giảm đáng kể độ trễ trong chu trình chính sách.

Ở góc độ tài chính, quyền tự chủ cũng được mở rộng đáng kể. Thành phố được đề xuất vay tối đa 120% số thu ngân sách được hưởng, phát hành trái phiếu và quyết định các loại phí đặc thù. Điều này tạo ra dư địa lớn cho đầu tư hạ tầng và phát triển đô thị. Tuy nhiên, đi kèm với đó là yêu cầu cao hơn về kỷ luật tài khóa thu chi ngân sách và năng lực quản trị rủi ro.

Một điểm quan trọng khác là quyền quyết định đầu tư. Các nhà khoa học mong muốn thành phố có thể chủ động quyết định chủ trương đối với các dự án đầu tư công và đối tác công tư PPP sử dụng ngân sách địa phương, thay vì phụ thuộc vào quy trình nhiều tầng nấc.

Từ luật cứng sang “thiết chế sống”

Một điểm mới trong tư duy lập pháp lần này là là tính linh hoạt của luật. Thay vì một hệ thống đóng, luật được thiết kế như một “thiết chế sống” có khả năng tự điều chỉnh. Theo đề xuất của các chuyên gia tại hội thảo, TPHCM có thể chủ động đề xuất các cơ chế mới và cập nhật chính sách theo diễn biến thực tiễn. Điều này giúp luật không bị lạc hậu trước tốc độ thay đổi của nền kinh tế.

Theo tài liệu Định vị vị trí phát triển cho TPHCM - Nền tảng xây dựng Luật Đô thị đặc biệt của PGS.TS Đỗ Phú Trần Tình, Viện Phát triển chính sách

Song song đó là cơ chế sandbox, cho phép thử nghiệm các chính sách hoặc mô hình mới trong phạm vi kiểm soát. Thành phố có thể miễn áp dụng một số quy định pháp luật đối với các dự án thử nghiệm cụ thể. Cách tiếp cận này chuyển từ tư duy cấm đoán sang quản trị rủi ro, mở ra không gian cho đổi mới sáng tạo, nhưng đồng thời đòi hỏi năng lực giám sát tương ứng.

Trong bối cảnh kinh tế số phát triển nhanh, một đạo luật cứng sẽ nhanh chóng trở nên lỗi thời. Do đó, tính linh hoạt không còn là lựa chọn mà là điều kiện cần của thể chế.

Tuy nhiên, linh hoạt không đồng nghĩa với buông lỏng. Luật vẫn thiết kế cơ chế giám sát hai tầng, từ HĐND, xã hội đến cơ quan trung ương, nhằm bảo đảm trách nhiệm giải trình. Đồng thời, luật cũng đặt ra yêu cầu bảo vệ cán bộ dám nghĩ, dám làm, nếu không vụ lợi. Khi “nỗi sợ sai” được tháo gỡ, bộ máy mới có thể vận hành theo tinh thần kiến tạo.

Ranh giới của đột phá

Một nguyên tắc quan trọng là ưu tiên áp dụng Luật Đô thị đặc biệt khi có xung đột với các luật khác. Nếu không, các cơ chế đột phá rất dễ bị vô hiệu hóa trong quá trình thực thi. Đây là bài học từ nhiều chính sách trước đây, khi quy định đặc thù đã có nhưng không thể triển khai vì xung đột các quy định ở các luật khác. Ranh giới của cải cách không nằm ở văn bản, mà ở khả năng thực thi.

Tuy nhiên, trao quyền mạnh cũng đi kèm rủi ro. Nếu thiếu kiểm soát, phân quyền có thể dẫn đến phân tán trách nhiệm và gia tăng rủi ro quản trị. Ngoài ra, năng lực của bộ máy là yếu tố quyết định, một hệ điều hành mới không thể vận hành hiệu quả nếu con người và quy trình vẫn giữ tư duy cũ.

Nhìn rộng hơn, Luật Đô thị đặc biệt không chỉ là câu chuyện của TPHCM. Đây là phép thử cho năng lực cải cách, đột phá của Việt Nam trong giai đoạn phát triển mới, bắt đầu từ các đô thị lớn. Nếu thành công, đây sẽ là mô hình có thể nhân rộng cho các đô thị khác. Nếu không, nó sẽ cho thấy một giới hạn quen thuộc, luật có thể đúng nhưng vận hành sai vẫn dẫn đến thất bại.