Từ Nghị quyết 18 đến Nghị quyết 21: Dịch chuyển trong tư duy về đất đai

Nghị quyết 21 tiếp tục khẳng định những nền tảng mà Nghị quyết 18 đã xác lập: Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, vai trò đại diện chủ sở hữu của Nhà nước, việc phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và mục tiêu phát huy nguồn lực đất đai cho phát triển.

Điều đáng chú ý nằm ở sự thay đổi trọng tâm.

Nếu Nghị quyết 18 tìm cách đưa đất đai vận hành đầy đủ hơn theo cơ chế thị trường, thì Nghị quyết 21 lại đặt ra một bài toán khó hơn: làm thế nào để thị trường ấy phục vụ phát triển, thay vì tiếp tục tạo ra đầu cơ, thất thoát và chi phí ngày càng lớn cho nền kinh tế.

Từ khơi thông thị trường đến quản trị phát triển

Trọng tâm của nghị quyết 18 là đưa đất đai vận hành đầy đủ hơn theo cơ chế thị trường thông qua bỏ khung giá đất, hoàn thiện cơ chế đấu giá, đấu thầu và phát triển thị trường quyền sử dụng đất.

Nhưng sau bốn năm thực hiện, thực tiễn cho thấy cơ chế thị trường, tự thân nó, chưa thể giải quyết tất cả vấn đề. Quy hoạch, giao đất, thu hồi đất, định giá, tài chính đất đai hay tình trạng thất thoát, lãng phí, tham nhũng và lợi ích nhóm vẫn là những điểm nghẽn lớn.

Chính từ thực tiễn ấy, Nghị quyết 21 bổ sung một tầng tư duy mới: chuyển mạnh từ tư duy quản lý hành chính sang tư duy quản trị phát triển về đất đai.

Điều đó không có nghĩa Nhà nước quay lại cơ chế xin - cho hay thay thị trường bằng mệnh lệnh hành chính.

Nghị quyết 21 đặt ra một bài toán khó hơn: Làm thế nào để thị trường ấy phục vụ phát triển, thay vì tiếp tục tạo ra đầu cơ, thất thoát và chi phí ngày càng lớn cho nền kinh tế

Điều được nhấn mạnh là Nhà nước phải có năng lực thiết kế và thực thi luật chơi tốt hơn, kiểm soát những méo mó của thị trường, điều hòa lợi ích giữa các chủ thể và sử dụng chính sách đất đai như một công cụ phục vụ mục tiêu phát triển.

Tư duy quản trị phát triển cũng thể hiện ở quy hoạch, với định hướng giảm tình trạng chồng chéo, tăng tính linh hoạt nhưng kiểm soát chặt việc điều chỉnh nhằm hạn chế quy hoạch treo và lợi ích cục bộ.

Có lẽ điểm mới quan trọng nhất của Nghị quyết 21 là nhìn đất đai như một lợi thế cạnh tranh quốc gia cần được quản trị, thay vì chủ yếu như một nguồn lực cần khai thác. Chính vì vậy, giá đất không còn chỉ là giá của một loại tài sản, mà đã trở thành chi phí đầu vào của cả nền kinh tế.

Giá đất không chỉ là giá thị trường

Nghị quyết 18 đã khẳng định Nhà nước quyết định giá đất và điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không do người sử dụng đất tạo ra, nhưng trọng tâm vẫn là xác định giá theo nguyên tắc thị trường, xóa bỏ khung giá đất và nâng cao tính độc lập của hoạt động định giá.

Nghị quyết 21 không thay đổi nguyên tắc đó, nhưng bổ sung rõ hơn vai trò điều tiết của Nhà nước. Giá đất phải được xác định trên cơ sở dữ liệu đầy đủ và phương pháp khoa học, đồng thời phải phục vụ mục tiêu phát triển của từng thời kỳ, bảo đảm chi phí đầu vào hợp lý cho sản xuất, kinh doanh, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế và ngăn chặn tình trạng nhiều giá, giá ảo hay thao túng giá.

Khi giá đất bị đẩy lên quá cao, chi phí sản xuất, đầu tư hạ tầng và giá nhà đều tăng theo. Vì vậy, giá đất không còn chỉ là câu chuyện của thị trường bất động sản, mà là một biến số của năng lực cạnh tranh quốc gia.

Tuy nhiên, giảm chi phí đất không đồng nghĩa với việc Nhà nước định giá thấp bằng mệnh lệnh hành chính.

Bài toán mà Nghị quyết 21 đặt ra khó hơn nhiều: vừa giữ chi phí tiếp cận đất ở mức hợp lý để thúc đẩy đầu tư và sản xuất, vừa không để phần giá trị tăng thêm từ đất do quy hoạch, đầu tư hạ tầng hay chuyển đổi mục đích sử dụng đất rơi vào tay một nhóm nhỏ.

Nếu chỉ nhấn mạnh mục tiêu giữ giá đất thấp, tài sản công có thể bị thất thoát. Ngược lại, nếu chạy theo mức giá đã bị đầu cơ đẩy lên, đất đai lại trở thành gánh nặng đối với đầu tư, sản xuất và nhà ở. Khoảng cân bằng giữa hai mục tiêu ấy có lẽ sẽ là một trong những thách thức lớn nhất khi Nghị quyết 21 được thể chế hóa.

Bồi thường và tái định cư

Một thay đổi lớn khác của Nghị quyết 21 nằm ở cách tiếp cận đối với thu hồi đất, bồi thường và tái định cư.

Nghị quyết 18 đã đặt ra một nguyên tắc tiến bộ vào thời điểm ban hành: Việc tái định cư phải hoàn thành trước khi thu hồi đất; người bị thu hồi đất phải có chỗ ở, điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ, đồng thời được đào tạo nghề, tạo việc làm và ổn định sinh kế.

Nghị quyết 21 tiếp tục kế thừa những nguyên tắc đó, nhưng thay đổi cách tiếp cận: "tái thiết cuộc sống cho người dân khi Nhà nước thu hồi đất".

Thay đổi ấy phản ánh một cách nhìn rộng hơn. Mất đất không chỉ là mất một tài sản có thể quy đổi thành tiền. Người dân còn có thể mất sinh kế, cộng đồng cư trú và những điều kiện sống đã được hình thành qua nhiều năm.

Vì vậy, tái định cư chỉ thực sự hoàn thành mục tiêu khi giúp họ tái lập được cuộc sống, chứ không chỉ có một nơi ở mới.

Tư duy đó cũng được mở rộng sang chính sách nhà ở.

Nghị quyết 21 yêu cầu tạo điều kiện để công dân có nơi ở, đồng thời ưu tiên phát triển nhà ở cho thuê và nhà chung cư tại các đô thị lớn.

Một thay đổi đáng chú ý khác là cơ chế xử lý những dự án bị đình trệ do không thể hoàn tất thỏa thuận với một số ít hộ dân còn lại.

Nghị quyết 21 mở thêm khả năng Nhà nước thu hồi phần diện tích còn lại khi nhà đầu tư đã thỏa thuận được phần lớn diện tích và nhận được sự đồng thuận của đại đa số người sử dụng đất.

Mục tiêu là tháo gỡ những dự án kéo dài nhiều năm chỉ vì một phần diện tích nhỏ chưa đạt được thỏa thuận.

Nhưng đây cũng là nơi ranh giới giữa tháo gỡ và lạm dụng rất mong manh. Nếu các khái niệm như "phần lớn" hay "đại đa số" không được luật hóa rõ ràng, một cơ chế được thiết kế cho trường hợp đặc biệt có thể trở thành căn cứ mở rộng phạm vi thu hồi đất.

Chống đầu cơ và chênh lệch địa tô

Nếu chính sách thu hồi đất cho thấy sự thay đổi trong cách nhìn về quyền lợi của người dân, thì chính sách chống đầu cơ phản ánh rõ hơn vai trò điều tiết của Nhà nước.

Nghị quyết 18 đã đặt vấn đề đánh thuế cao hơn đối với người sử dụng nhiều diện tích đất, sở hữu nhiều nhà ở, đầu cơ, chậm sử dụng hoặc bỏ hoang đất.

Nghị quyết 21 giữ nguyên hướng tiếp cận đó nhưng quyết liệt hơn. Thay vì chủ yếu hạn chế đầu cơ bằng các biện pháp hành chính, nghị quyết yêu cầu kết hợp công cụ thuế và các công cụ kinh tế để làm cho việc găm giữ đất trở nên tốn kém hơn lợi ích thu được từ đầu cơ.

Đồng thời, phần địa tô chênh lệch phát sinh từ quy hoạch, đầu tư hạ tầng, chuyển đổi mục đích sử dụng đất và mở rộng không gian đô thị được định hướng điều tiết trở lại cho hạ tầng, nhà ở chính sách và an sinh xã hội.

Nếu Nghị quyết 18 tập trung khai thác nguồn lực từ đất đai, thì Nghị quyết 21 đi thêm một bước khi đặt ra yêu cầu phân bổ lại phần giá trị tăng thêm ấy theo hướng công bằng hơn.

Để thực hiện vai trò điều tiết đó, Nghị quyết 21 đặt dữ liệu đất đai vào trung tâm của hệ thống quản trị. Từ quy hoạch, định giá, thuế đến thanh tra, giám sát đều được định hướng kết nối trên cùng một nền tảng dữ liệu nhằm hạn chế quyền quyết định mang tính tùy nghi và tăng cường kiểm soát quyền lực.

Vai trò của Nhà nước

Có thể nhìn sự thay đổi giữa hai nghị quyết qua một cách khác.

Bốn năm trước, Nghị quyết 18 đặt bài toán lớn nhất là làm cho đất đai vận động đầy đủ hơn theo cơ chế thị trường để khơi thông nguồn lực phát triển.

Sau bốn năm, bài toán ấy không thay đổi, nhưng đã trở nên khó hơn nhiều: làm thế nào để thị trường đất đai không tiếp tục tạo ra đầu cơ, thất thoát và chi phí ngày càng lớn cho nền kinh tế.

Nghị quyết 21 không thay thế tư duy thị trường của Nghị quyết 18. Điều được bổ sung là năng lực quản trị. Thị trường vẫn giữ vai trò phân bổ nguồn lực, nhưng Nhà nước phải đủ năng lực điều tiết để đất đai thực sự trở thành lợi thế cạnh tranh của quốc gia, thay vì chỉ là một loại tài sản không ngừng tăng giá.

Đó có lẽ cũng là sự dịch chuyển đáng chú ý nhất trong tư duy quản lý đất đai sau bốn năm.