UNCLOS đã được phác thảo như thế nào?

Song, thực sự, UNCLOS hoàn toàn không được định hình chỉ trong một sớm một chiều. Đó là cả một quá trình hoài thai dài và không ít trắc trở mà nhân loại đã phải trải qua.

Biển – tiếng gọi ngàn đời

Theo như chính các chuyên gia từ Liên hợp quốc, tranh chấp về việc ai kiểm soát các đại dương có lẽ đã bắt đầu từ thời người Ai Cập lần đầu tiên đi qua Địa Trung Hải trên những chiếc bè cói. Trong nhiều năm và nhiều thế kỷ, các quốc gia ven biển lớn hoặc các thành bang duyên hải nhỏ, cho dù sở hữu những đội tàu viễn dương rộng lớn hay chỉ là những đội tàu đánh cá nhỏ, cả khi khai thác những ngư trường giàu có gần bờ hoặc khi để mắt đến những luồng cá ngoài khơi xa, đều tranh giành quyền gọi những vùng biển và đại dương trải dài là của riêng họ.

Một phiên họp trong Hội nghị Liên hợp quốc lần thứ ba về Luật Biển (1973-1982), quá trình để UNCLOS hình thành và hiện hữu.

Mọi đế chế lớn quanh Địa Trung Hải - nơi in dấu những xung đột đầu tiên về quyền kiểm soát đại dương, biển và những vùng lãnh hải được ghi lại bằng thư tịch – đều sở hữu những hạm đội hùng mạnh, nhằm thực hiện và áp đặt quyền sở hữu đó. Từ người Phoenician cổ đại và hậu duệ của họ là Carthage đến các thành bang Hy Lạp, đế quốc Ba Tư, đế quốc La Mã hay đế chế Hồi giáo sau này, thảy đều cố gắng tranh đoạt vị thế bá chủ Địa Trung Hải, dựa trên căn bản là vũ lực chứ không phải thương thảo. Đại dương, từ khi ấy, đã không chỉ là nguồn lợi khổng lồ về kinh tế, mà còn là sự bảo đảm về an ninh – quốc phòng, cũng như là bàn đạp tiến chiếm những lợi ích, điều đến tận thế kỷ XXI này vẫn không thay đổi.

Các yêu sách mâu thuẫn, thậm chí là ngông cuồng, trên các đại dương không phải là mới. Năm 1494, hai năm sau chuyến thám hiểm đầu tiên của Christopher Columbus tới Châu Mỹ, Giáo hoàng Alexander VI đã gặp đại diện của hai cường quốc hàng hải thời bấy giờ - Tây Ban Nha và Bồ Đào Nha - và phân chia Đại Tây Dương giữa họ, chỉ bằng một nét bút.

Một đạo dụ của Giáo hoàng đã cho Tây Ban Nha quyền sở hữu mọi thứ ở phía tây của đường mà Giáo hoàng đã vẽ xuống bản đồ Đại Tây Dương; còn Bồ Đào Nha trở thành chủ nhân mọi thứ ở phía đông của nó. Trên cơ sở đó, Thái Bình Dương và Vịnh Mexico được thừa nhận là của Tây Ban Nha, còn Bồ Đào Nha được trao Nam Đại Tây Dương và Ấn Độ Dương.

Hội nghị lần thứ ba của Liên hợp quốc về Luật Biển được khởi động ngay sau cuộc chiến tranh Ảrập-Israel vào tháng 10/1973. Do lệnh cấm vận dầu sau đó và chuyện giá dầu tăng chóng mặt, đã có một lượng dầu đáng kể đến từ các cơ sở ngoài khơi: 376 triệu trong số 483 triệu tấn được sản xuất ở Trung Đông năm 1973; 431 triệu thùng mỗi ngày ở Nigeria, 141 triệu thùng ở Malaysia, 246 triệu thùng ở Indonesia. Và khi ấy, chỉ mới 2% thềm lục địa của các quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới được khám phá. Lợi ích bắt đầu lên tiếng mạnh mẽ hơn, nhưng dĩ nhiên, đi kèm với lợi ích là tranh chấp và xung đột.

Nhưng trước đó, mong muốn của các quốc gia ven biển kiểm soát việc đánh bắt cá ở các vùng biển lân cận đã là tiền đề đòi hỏi xác lập khái niệm “vùng đặc quyền kinh tế”. Sau Thế chiến II, ngành ngư nghiệp thế giới phát triển vượt bậc vào những năm 1950 và 1960. Từ 15 triệu tấn vào năm 1938, sản lượng đánh bắt cá trên thế giới đạt 86 triệu tấn vào năm 1989.

Không còn là câu chuyện về những ngư dân đơn độc miệt mài trên biển trong chiếc thuyền gỗ, giờ đây, để cạnh tranh trên thị trường thế giới, cần có cả một “đội quân đánh bắt” chuyên nghiệp, những người có thể ở trên biển hàng tháng trời cách xa bờ biển quê hương, theo những luồng cá đến tận vùng nước của quốc gia khác.

Mối quan tâm đặc biệt của các quốc gia ven biển đối với việc bảo tồn và quản lý nghề cá ở các vùng biển lân cận lần đầu tiên được công nhận trong Công ước về Đánh bắt cá và Bảo tồn Tài nguyên Sinh vật của Biển khơi năm 1958. Công ước đó cho phép các quốc gia ven biển thực hiện "các biện pháp đơn phương" bảo tồn vùng biển cả tiếp giáp với lãnh hải của họ.

Nó yêu cầu rằng nếu sáu tháng đàm phán trước đó với các quốc gia đánh cá nước ngoài không tìm được công thức chia sẻ, quốc gia ven biển có thể áp đặt các điều khoản của mình. Nhưng các quy tắc vẫn lộn xộn, các thủ tục không được xác định, các quyền và nghĩa vụ là một mạng lưới lẫn lộn. Nhìn chung, những quy tắc này không bao giờ được thực hiện.

Yêu sách về chủ quyền 200 dặm ngoài khơi do Peru, Chile và Ecuador đưa ra vào cuối những năm 1940 và đầu những năm 1950, bắt nguồn từ mong muốn bảo vệ vùng nước giàu có của Hải lưu Humboldt khỏi ngư dân nước ngoài. Giới hạn này được đưa vào Tuyên bố Santiago năm 1952 và được tái khẳng định bởi các Quốc gia Mỹ Latin khác trong Tuyên bố Montevideo và Lima năm 1970. Ý tưởng về chủ quyền đối với các nguồn tài nguyên vùng ven biển tiếp tục được bồi đắp.

Khi các ngư trường được sử dụng từ lâu bắt đầu có dấu hiệu cạn kiệt, khi các tàu đánh cá đường dài đến các vùng biển đánh cá mà ngư dân địa phương tuyên bố chủ quyền theo truyền thống, khi cạnh tranh gia tăng, xung đột cũng vậy. Chỉ riêng từ năm 1974 đến năm 1979 đã có khoảng 20 tranh chấp về cá tuyết, cá cơm hoặc cá ngừ và các loài khác, chẳng hạn giữa Vương quốc Anh và Iceland, Morroco và Tây Ban Nha, rồi Hoa Kỳ và Peru…

Thay vì xung đột, UNCLOS cung cấp những cơ chế giải quyết tranh chấp bằng biện pháp hòa bình.

Những giới hạn sơ khởi

Trước khi UNCLOS 1982 có thể giải quyết việc khai thác nguồn tài nguyên phong phú bên dưới biển cả, quyền hàng hải, quyền tài phán kinh tế hoặc bất kỳ vấn đề cấp bách nào khác, các nhà soạn thảo pháp luật của Liên hợp quốc phải đối mặt với một vấn đề lớn và cơ bản: Thiết lập các giới hạn, bởi mọi thứ khác đều sẽ phụ thuộc vào việc xác định rõ ràng đường phân cách vùng biển quốc gia và quốc tế.

Các quốc gia thường tuyên bố một số vùng biển bên ngoài bờ biển của họ là một phần lãnh thổ của họ, như một khu vực bảo vệ được tuần tra chống lại những kẻ buôn lậu, tàu chiến và những kẻ xâm nhập khác. Ban đầu, cơ sở của yêu sách của các quốc gia ven biển đối với một vành đai biển là nguyên tắc bảo vệ; trong thế kỷ 17 và 18, một nguyên tắc khác dần dần phát triển: đó là phạm vi của vành đai này nên được đo bằng quyền lực của chủ quyền ven biển, trong việc kiểm soát khu vực.

Mặc dù quyền của một quốc gia ven biển kiểm soát hoàn toàn một vành đai nước dọc theo bờ biển của nó - lãnh hải - đã được công nhận từ lâu trong luật pháp quốc tế, cho đến Hội nghị lần thứ ba của Liên hợp quốc về Luật Biển (diễn ra từ năm 1973 đến năm 1982), các quốc gia rất khó khăn trong việc đạt được đồng thuận.

Khi bắt đầu Hội nghị, chỉ có 25 bên tham gia (bao gồm các quốc gia, vùng lãnh thổ cũng như thể chế) duy trì yêu sách truyền thống, đối với lãnh hải chỉ rộng 3 hải lý. Khi ấy, 66 thành viên tham gia hội nghị đã tuyên bố giới hạn lãnh hải 12 hải lý. Mười lăm quốc gia và vùng lãnh thổ khác tuyên bố chủ quyền từ 4 đến 10 dặm biển, và một nhóm lớn còn lại gồm tám quốc gia tuyên bố chủ quyền tới… 200 hải lý.

Nghe thì có vẻ nghịch lý, nhưng theo truyền thống, các quốc gia nhỏ hơn cũng như những quốc gia không sở hữu các hạm đội thương mại hoặc hải quân lớn có khả năng đi biển lại ưa thích một vùng lãnh hải rộng lớn, để bảo vệ duyên hải của họ khỏi nguy cơ bị xâm phạm. Ngược lại, các cường quốc hải quân và hàng hải thì lại tìm cách hạn chế lãnh hải của tất cả, nhằm bảo vệ quyền tự do di chuyển của các hạm đội của họ, khi vùng biển quốc tế được nới rộng hơn. Điều này là sự lý giải dễ hiểu nhất cho quan điểm của nước Mỹ - siêu cường không tham gia UNCLOS, nhưng vẫn thừa nhận một số nguyên tắc căn bản của Công ước.

Do đó, tại Hội nghị Liên hợp quốc lần thứ ba về Luật Biển, bước tiến mang tính đột phá đích thực là việc thuyết phục tất cả các bên, nhằm chấp nhận quy chế lãnh hải rộng 12 hải lý một cách rộng rãi. UNCLOS, khi định hình, cũng mang tính linh hoạt và uyển chuyển ở khía cạnh này, với khái niệm (cũng là quyền) “innocent passage (tạm dịch: đi qua và không gây tổn hại)”. Nghĩa là, ví dụ, một tàu Nhật Bản, lấy dầu từ các quốc gia vùng Vịnh, sẽ không phải đi đường vòng 3.000 dặm để tránh lãnh hải của Indonesia, với điều kiện là việc đi qua đó không gây bất lợi cho Indonesia, không đe dọa an ninh quốc gia hay vi phạm pháp luật Indonesia.

UNCLOS 1982 cũng kiến tạo một điểm mới trong luật pháp quốc tế: Chế độ dành cho các “quốc gia quần đảo” (đơn cử như Philippines và Indonesia, được tạo thành từ một nhóm các đảo có khoảng cách gần nhau). Đối với các quốc gia đó, lãnh hải là một khu vực 12 hải lý kéo dài từ một đường kẻ nối các điểm ngoài cùng của các đảo ngoài cùng của nhóm nằm gần nhau. Vùng biển giữa các đảo được tuyên bố là nơi tàu của tất cả các quốc gia trên thế giới được hưởng quyền “innocent passage”.

Thiên Thư