Huy động nguồn lực phát triển mới - Bài cuối: Vốn nhà nước 70%, phần việc của tư nhân là gì?

Việc cho phép vốn nhà nước tham gia tới 70% tổng mức đầu tư đã mở đường cho nhiều dự án PPP tại địa bàn khó khăn, lưu lượng phương tiện thấp. Nhưng khi Nhà nước tham gia tỷ lệ vốn lớn, đồng thời bố trí nguồn lực cho giải phóng mặt bằng hoặc quỹ đất đối ứng, hiệu quả của PPP không thể chỉ được đo bằng việc dự án có thu hút được nhà đầu tư hay không.

Khoảng trống tài chính của những tuyến đường chiến lược

Một đoạn tuyến trên cao tốc Nha Trang - Cam Lâm thuộc địa bàn thành phố Cam Ranh. Ảnh: Huy Hùng - TTXVN

Cao tốc Pleiku - Lệ Thanh được Gia Lai đề xuất đầu tư với tổng mức vốn hơn 17.000 tỷ đồng. Theo phương án đang được nghiên cứu, nhà đầu tư huy động khoảng 30%, phần vốn nhà nước tham gia khoảng 70%.

Trong tổng mức đầu tư dự kiến, chi phí xây lắp gần 9.300 tỷ đồng, giải phóng mặt bằng khoảng 3.200 tỷ đồng; hơn 4.500 tỷ đồng còn lại dành cho quản lý dự án, tư vấn, lãi vay và dự phòng.

Tỷ lệ vốn nhà nước cao xuất phát từ đặc điểm của tuyến. Pleiku - Lệ Thanh đi qua khu vực Tây Nguyên, nhu cầu vận tải hiện tại chưa đủ lớn để bảo đảm khả năng hoàn vốn nếu dự án chỉ dựa vào thu phí. Trong khi đó, giá trị kinh tế của tuyến không nằm hoàn toàn ở doanh thu trực tiếp, mà ở khả năng kéo dài hành lang từ cảng Quy Nhơn đến cửa khẩu quốc tế, giảm chi phí logistics và mở rộng không gian phát triển cho khu vực biên giới.

Cao tốc Nha Trang - Đà Lạt cũng có cấu trúc tài chính tương tự. Trong tổng mức đầu tư khoảng 25.058 tỷ đồng, phần vốn nhà đầu tư dự kiến khoảng 8.772 tỷ đồng, tương đương 35%; vốn nhà nước khoảng 16.286 tỷ đồng, chiếm 65%.

Khánh Hòa dự kiến bố trí tối đa 1.500 tỷ đồng, Lâm Đồng khoảng 768 tỷ đồng. Phần vốn nhà nước còn lại, hơn 14.000 tỷ đồng, được hai địa phương kiến nghị Trung ương hỗ trợ trong kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2026–2030. Những con số này đặt ra câu hỏi: khi vốn nhà nước chiếm 65–70%, dự án còn mang bản chất đối tác công tư như thế nào?

Câu trả lời trước hết nằm ở sự thay đổi của chính sách pháp luật. Luật số 57/2024/QH15, có hiệu lực từ ngày 15/1/2025, đã mở rộng dư địa huy động nguồn lực cho PPP. Theo quy định sửa đổi, tỷ lệ vốn nhà nước tham gia dự án PPP về nguyên tắc không quá 50% tổng mức đầu tư; trong một số trường hợp đáp ứng điều kiện luật định, tỷ lệ này có thể cao hơn nhưng không quá 70%.

Ông Phạm Thy Hùng, Phó Cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Tài chính cho rằng, quy định mới cho phép áp dụng tỷ lệ vốn nhà nước đến 70% đối với một số dự án cụ thể. Việc nới tỷ lệ nhằm tạo khả năng triển khai những công trình cần thiết cho phát triển nhưng khó xây dựng phương án tài chính nếu phần vốn nhà nước bị giới hạn ở mức 50%.

Trước khi quy định mới được ban hành, ông Nguyễn Đức Kiên, nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội nhận định: “Việc nâng mức đầu tư lên 70% là một trong các giải pháp để thu hút các thành phần kinh tế khác đầu tư dự án hạ tầng giao thông”.

Như vậy, vốn nhà nước lớn không đồng nghĩa với việc dự án PPP mất đi bản chất. Với những tuyến đường qua khu vực miền núi, biên giới, mật độ dân cư và lưu lượng xe thấp, phần vốn nhà nước có vai trò bù đắp khoảng trống tài chính, đưa dự án từ chỗ không khả thi về thương mại trở thành dự án có thể thu hút nhà đầu tư.

Nhưng tỷ lệ 70% cũng không phải chiếc chìa khóa có thể sử dụng cho mọi dự án. Một trường hợp khác cho thấy tỷ lệ 70% mới chỉ là một thành tố của phương án tài chính. Cao tốc Pleiku – Buôn Ma Thuột – Gia Nghĩa dài khoảng 257 km từng được doanh nghiệp đề xuất với tổng mức đầu tư gần 77.000 tỷ đồng; trong đó nhà đầu tư huy động khoảng 30%, phần còn lại đề xuất ngân sách nhà nước hỗ trợ. Sau quá trình yêu cầu rà soát quy mô, phạm vi và tổng mức đầu tư, ngày 15/7/2026, Bộ Xây dựng chấp thuận để doanh nghiệp nghiên cứu, lập hồ sơ đề xuất dự án PPP và yêu cầu hoàn thiện hồ sơ trước ngày 31/12/2026.

Phản hồi này cho thấy việc tỷ lệ vốn nhà nước nằm trong giới hạn pháp luật cho phép chưa đồng nghĩa dự án mặc nhiên khả thi. Phương án vẫn phải tiếp tục làm rõ quy mô, tổng mức đầu tư, nguồn lực và hiệu quả kinh tế - xã hội trước khi đi đến các bước quyết định tiếp theo.

Phản hồi này cho thấy một tỷ lệ nằm trong giới hạn luật định chưa đủ để khẳng định dự án khả thi. Mỗi dự án vẫn phải chứng minh được nhu cầu đầu tư, hiệu quả kinh tế - xã hội, khả năng cân đối ngân sách và phần trách nhiệm tương xứng của nhà đầu tư.

Không biến PPP thành đầu tư công có nhà đầu tư đứng tên

Khác với Gia Lai, Khánh Hòa và Lâm Đồng dự kiến sử dụng vốn nhà nước trực tiếp để hỗ trợ dự án, Huế đang mở hướng thực hiện các dự án giao thông PPP bằng hợp đồng BT, thanh toán bằng quỹ đất hoặc ngân sách.

Sáu dự án được thông qua trước Đại lộ Bắc Nam phía Đông có tổng nhu cầu quỹ đất đối ứng khoảng 360–395 ha. Riêng đại lộ dài 75 km dự kiến cần khoảng 500–600 ha. Nếu các phương án này được lựa chọn, quỹ đất dành cho danh mục 7 dự án có thể lên tới khoảng 860–995 ha.

Đổi quỹ đất lấy hạ tầng có thể giúp địa phương tạo công trình sớm mà không phải thanh toán toàn bộ bằng tiền ngay tại thời điểm xây dựng. Giá trị tăng thêm của đất đai sau khi có đường cũng được sử dụng để tạo nguồn lực cho chính tuyến đường đó.

Tuy nhiên, quỹ đất không phải nguồn lực không giới hạn. Nếu xác định giá đất thấp hơn giá trị thị trường, ngân sách có thể thất thoát; nếu tính quá cao, phương án tài chính của nhà đầu tư không còn khả thi. Khi tuyến đường đi qua khu vực có tiềm năng phát triển đô thị, sự chênh lệch giá trị đất trước và sau đầu tư càng lớn, yêu cầu công khai, đấu giá, định giá và giám sát càng phải chặt chẽ.

Cao tốc Bảo Lộc - Liên Khương. Ảnh minh họa: TTXVN

Đối với dự án BOT, rủi ro lại nằm ở doanh thu. Cao tốc Bảo Lộc - Liên Khương dự kiến được khai thác, thu phí trong khoảng 19 năm 10 tháng trước khi chuyển giao cho Nhà nước. Thời gian hoàn vốn được tính từ lưu lượng phương tiện, mức phí, tốc độ tăng trưởng và chi phí vận hành.

Nếu lưu lượng thực tế thấp hơn dự báo, dự án có nguy cơ kéo dài thời gian hoàn vốn hoặc phải áp dụng cơ chế chia sẻ phần giảm doanh thu. Ngược lại, nếu doanh thu tăng cao hơn phương án tài chính, Nhà nước phải có cơ chế nhận lại phần lợi ích tương ứng. Hợp đồng PPP vì vậy không thể dừng ở một con số tổng mức đầu tư; phải xác định rõ các kịch bản doanh thu và trách nhiệm của từng bên khi điều kiện thực tế thay đổi.

Khi vốn nhà nước đã chiếm phần lớn, khu vực tư nhân phải chứng minh giá trị của mình ở ít nhất ba khâu: huy động phần vốn còn lại đúng cam kết; tổ chức xây dựng nhanh và kiểm soát chi phí tốt hơn; vận hành công trình hiệu quả trong suốt thời hạn hợp đồng.

Nếu Nhà nước lo giải phóng mặt bằng, góp phần lớn vốn xây dựng và tiếp tục chia sẻ phần lớn rủi ro khi phương án tài chính không đạt, trong khi nhà đầu tư chủ yếu thực hiện vai trò của một nhà thầu, PPP có thể bị đẩy gần về mô hình đầu tư công nhưng thêm một tầng hợp đồng phức tạp.

Ngược lại, nếu nhà đầu tư thực sự đưa được nguồn vốn dài hạn vào dự án, chịu trách nhiệm xuyên suốt từ thiết kế, xây dựng đến vận hành, bảo trì và cùng chia sẻ rủi ro trong suốt vòng đời công trình, khu vực tư nhân mới tạo ra giá trị khác biệt so với đầu tư công thông thường. Khi đó, phần vốn nhà nước không đơn thuần là khoản hỗ trợ để dự án đủ khả năng hoàn vốn, mà trở thành nguồn vốn dẫn dắt, kích hoạt thêm nguồn lực tư nhân cho một công trình tạo lợi ích lớn hơn phạm vi doanh thu trực tiếp.

Vì vậy, vấn đề không chỉ nằm ở việc Nhà nước góp 50%, 65% hay 70%. Điều cần được làm rõ là mỗi đồng vốn nhà nước huy động thêm được bao nhiêu vốn tư nhân; nhà đầu tư thực sự chịu trách nhiệm và rủi ro ở những khâu nào; ngân sách, quỹ đất và người sử dụng công trình nhận lại giá trị gì trong suốt vòng đời dự án.

Những tuyến như Đại lộ Bắc Nam phía Đông Huế, Nha Trang - Đà Lạt hay Pleiku - Lệ Thanh đều có khả năng mở ra không gian phát triển vượt khỏi địa giới một địa phương. Nhưng chính quy mô và sức lan tỏa ấy đòi hỏi việc lựa chọn nhà đầu tư, định giá đất, xác lập phương án tài chính và giám sát hợp đồng phải được thực hiện minh bạch từ đầu.

PPP chỉ thực sự phát huy ý nghĩa khi Nhà nước và tư nhân cùng bỏ vốn, cùng chịu trách nhiệm và cùng được kiểm soát. Nếu chỉ nhìn vào lễ ký kết hay con số vốn đăng ký, một tuyến đường có thể được gọi là đối tác công tư; nhưng hiệu quả cuối cùng vẫn do ngân sách và người dân gánh chịu.