Thành phố trực thuộc Trung ương - những điều kiện cần và đủ

Quy mô đô thị và mức độ tập trung dân cư

Quy mô dân số lớn là điều kiện thường thấy ở những đô thị có địa vị đặc biệt. Khi dân số và mật độ đô thị tăng cao, nhu cầu về nhà ở, giao thông, y tế, giáo dục, không gian công cộng, cấp thoát nước, xử lý chất thải,... cũng gia tăng về quy mô và mức độ phức tạp.

Một góc đô thị phường Bắc Giang.

Tuy nhiên, các nghiên cứu quốc tế cho thấy, không nên chỉ sử dụng số lượng hay mật độ dân số trong địa giới hành chính để đánh giá quy mô đô thị mà còn cần căn cứ vào vùng ảnh hưởng mà thành phố tạo ra. Do đó, dân số lớn có thể là điều kiện cần nhưng không phải điều kiện đủ để một đô thị được trao địa vị tương đương cấp tỉnh.

Không gian đô thị vượt khỏi địa giới hành chính

Điều kiện có ý nghĩa quyết định hơn quy mô dân số là sự không tương thích giữa không gian đô thị thực tế và địa giới hành chính. Khi đó, người dân có thể sống ở một địa phương nhưng làm việc ở địa phương khác; hệ thống giao thông, cấp nước, môi trường, thị trường lao động và hạ tầng,... vận hành trên phạm vi rộng hơn. Đây là những vấn đề không thể được giải quyết hiệu quả, nếu mỗi chính quyền chỉ hành động trong phạm vi địa giới của mình. Vì vậy, một dấu hiệu quan trọng để xem xét thay đổi mô hình quản trị là khi không gian kinh tế - xã hội của đô thị đã vượt quá khả năng điều phối của cấu trúc hành chính hiện hữu.

Vai trò kinh tế và sức lan tỏa của đô thị

Không phải mọi đô thị lớn đều có vai trò giống nhau. Một số đô thị là trung tâm tài chính, công nghiệp, thương mại, logistics, khoa học - công nghệ, đổi mới sáng tạo tạo ra tác động vượt khỏi địa giới địa phương. Điều này cho thấy một tiêu chí quan trọng không chỉ là thành phố lớn đến đâu, mà còn là thành phố có vai trò gì đối với nền kinh tế quốc gia và vùng.

Bên cạnh đó, một đô thị có sức lan tỏa lớn có thể cần một thiết chế đủ mạnh để điều phối quy hoạch, hạ tầng, giao thông, logistics, môi trường và phát triển kinh tế trên phạm vi rộng.

Chức năng chính trị, hành chính và chiến lược

Một căn cứ khác để trao địa vị đặc biệt là vai trò chính trị hoặc chức năng của đô thị đối với quốc gia, đặc biệt là các thủ đô. Thủ đô thường tập trung các cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan ngoại giao và nhiều thiết chế quốc gia. Vì vậy, nhiều quốc gia trao cho thủ đô địa vị pháp lý đặc biệt.

Tuy nhiên, chức năng thủ đô không đồng nghĩa với một mô hình hành chính duy nhất. Berlin vừa là thành phố vừa là bang; Tokyo được tổ chức thành Tokyo metropolis... Do đó, chức năng chính trị - hành chính là một trong những cơ sở quan trọng để trao địa vị đặc biệt cho thành phố nhưng hình thức thể chế cụ thể là tùy thuộc vào sự lựa chọn của từng quốc gia.

Hiệu quả cung cấp dịch vụ công

Ngân hàng Thế giới (WB) đã sử dụng các tiêu chí hiệu quả, công bằng, khả năng tiếp cận, trách nhiệm giải trình và khả năng đáp ứng nhu cầu địa phương để đánh giá các mô hình quản trị đô thị. Việc tổ chức thành phố ở quy mô lớn hơn, với địa vị tương đương cấp tỉnh có thể tạo ra lợi thế về kinh tế theo quy mô, giảm trùng lặp đầu tư và tăng khả năng phối hợp các dịch vụ có phạm vi phục vụ liên địa phương.

Tuy nhiên, quy mô lớn hơn không mặc nhiên đồng nghĩa với hiệu quả cao hơn. Vì vậy, vấn đề cốt lõi là tìm được quy mô quản trị tối ưu, cân bằng giữa hiệu quả điều phối và khả năng đáp ứng nhu cầu cộng đồng.

Năng lực tài chính, thể chế và nhân lực

Một đô thị chỉ có thể đảm nhận địa vị và thẩm quyền cao hơn khi có năng lực tương ứng. Việc trao thêm quyền nhưng không trao nguồn lực có thể dẫn tới tình trạng phân quyền hình thức. Chẳng hạn như chính quyền được giao trách nhiệm về quy hoạch, giao thông, hạ tầng, môi trường và dịch vụ công nhưng không đủ ngân sách, nhân lực hoặc năng lực tổ chức để thực hiện, mục tiêu đặt ra trong việc thiết lập thành phố quy mô lớn sẽ trở nên thiếu khả thi, thậm chí có thể dẫn tới những hậu quả lâu dài. Vì vậy, việc trao cho thành phố địa vị hành chính cao hơn phải đi kèm năng lực tài chính, thể chế, nhân lực và khả năng thực thi chính sách tương ứng.

Cùng với đó, địa vị hành chính cao cũng phải đi cùng minh bạch, trách nhiệm giải trình và việc tăng cường khả năng tham gia của người dân. Quyền hạn càng lớn, yêu cầu kiểm soát quyền lực và trách nhiệm trước cộng đồng cũng phải tương xứng.