TRAO ĐỔI, GÓP Ý DỰ ÁN LUẬT VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) số 64/2025/QH15 được Quốc hội thông qua ngày 19/2/2025, có hiệu lực từ ngày 01/4/2025 (được sửa đổi, bổ sung một số điều tại đạo luật số 87/2025/QH15 ngày 25/6/2025, có hiệu lực từ ngày 01/7/2025).

Tuy nhiên, trước thực trạng hệ thống pháp luật Việt Nam còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, tính thống nhất nội tại có phần còn hạn chế; trật tự thứ bậc hiệu lực pháp lý có trường hợp chưa thực sự rõ ràng, dẫn đến khó khăn, vướng mắc trong xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật, ngày 10/3/2026 Bộ Chính trị đã ban hành Kết luận số 09-KL/TW về hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới, nhằm khắc phục những hạn chế nói trên, đưa thể chế pháp luật trở thành động lực của phát triển và là lợi thế cạnh tranh quốc gia.

Theo đó, tại Kết luận số 09-KL/TW Bộ Chính trị đã giao Đảng ủy Chính phủ chỉ đạo Đảng ủy Bộ Tư pháp nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản QPPL, trình Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ 2 năm 2026.

Thực hiện nhiệm vụ được giao, Bộ Tư pháp đang chủ trì xây dựng dự án Luật về văn bản QPPL thay thế Luật Ban hành văn bản QPPL hiện hành để trình Chính phủ xem xét, trình Quốc hội.

Trên cơ sở hồ sơ dự án Luật về văn bản QPPL được Bộ Tư pháp báo cáo tại cuộc họp thẩm định diễn ra tại Bộ Tư pháp vào sáng 20/8/2026, xin có một số trao đổi, góp ý để cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục hoàn thiện dự án Luật này.

Thứ nhất, về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (Điều 4)

Thống nhất với quan điểm sửa luật lần này là thể chế hóa chủ trương của Đảng tại Kết luận số 09-KL/TW nói trên về tinh gọn các hình thức văn bản QPPL và thẩm quyền ban hành theo hướng: Mỗi cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL chỉ ban hành một hình thức văn bản QPPL, khắc phục tình trạng một chủ thể ban hành nhiều hình thức văn bản có thứ bậc hiệu lực và phạm vi nội dung khó phân biệt. Qua đó làm cho hệ thống pháp luật dễ nhận diện, dễ tiếp cận và thuận lợi hơn trong áp dụng.

Dự thảo Luật dự kiến duy trì 17/22 hình thức VBQPPL hiện hành và không tiếp tục xác định 05 nhóm hình thức văn bản QPPL, gồm: (i) nghị quyết của Quốc hội; (ii) nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; (iii) quyết định của Chủ tịch nước; (iv) nghị quyết của Chính phủ; (v) các nghị quyết liên tịch có sự tham gia của Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ.

Theo đó, các nội dung hiện đang được quy định tại nghị quyết QPPL của Quốc hội được chuyển sang luật; nội dung hiện được quy định bằng nghị quyết của UBTVQH được chuyển sang pháp lệnh; nội dung hiện được quy định bằng nghị quyết của Chính phủ được chuyển sang nghị định; chuẩn hóa lại các nội dung thuộc thẩm quyền ban hành Lệnh của Chủ tịch nước.

Đối với các nghị quyết liên tịch có sự tham gia của Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, dự thảo không tiếp tục xác định đây là VBQPPL.

Các chủ thể vẫn có thể ban hành nghị quyết liên tịch không phải là văn bản QPPL để điều chỉnh các nội dung phối hợp thuộc thẩm quyền.

Việc tinh gọn được thực hiện trên cơ sở đánh giá vị trí pháp lý, chức năng, thẩm quyền của từng chủ thể và tính chất của từng hình thức văn bản, nhằm chuẩn hóa hệ thống văn bản QPPL, nâng cao tính nhận diện, tính minh bạch, khả năng tra cứu, áp dụng.

Cũng xin đề cập thêm rằng, các cơ quan Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ dù không tiếp tục ban hành các nghị quyết QPPL nhưng vẫn có thẩm quyền ban hành các nghị quyết hành chính để quy định các vấn đề không có tính QPPL trong hoạt động của mình.

Tuy nhiên, tại Điều 4 này đề nghị bổ sung thêm quy định về xác định thứ bậc giá trị pháp lý của hệ thống văn bản QPPL, tạo cơ sở pháp lý để nhận biết giá trị pháp lý và thuận tiện cho việc áp dụng pháp luật trên thực tế.

Đây là vấn đề mà các Luật Ban hành văn bản QPPL từ trước đến nay đều chưa có quy định. Vừa thiếu cơ sở pháp lý, vừa gây khó khăn trong tổ chức thực hiện pháp luật.

Thứ hai, về các nguyên tắc xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật (Điều 5).

Khoản 4 bổ sung nguyên tắc: Kiểm soát quyền lực, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí; phòng, chống lợi ích nhóm, cục bộ; xử lý sớm tổng thể, đồng bộ những điểm nghẽn có nguyên nhân từ thể chế, không để quy định của pháp luật bị lợi dụng tham nhũng, lãng phí, tiêu cực.

Đề nghị bỏ đoạn: xử lý sớm tổng thể, đồng bộ những điểm nghẽn có nguyên nhân từ thể chế. Vì đây chỉ là vấn đề phát sinh có tính tình huống trong giai đoạn vừa qua, không phải là những vấn đề có tình thường xuyên, liên tục.

Do đó không nên quy định thành nguyên tắc của Luật (đề nghị loại bỏ nội dung tương tự tại khoản 2 Điều 26 về đánh giá tác động của chính sách; khoản 4 Điều 28 về thẩm định chính sách của luật, pháp lệnh và khoản 4 Điều 32 về thẩm định dự án luật, pháp lệnh).

Theo đó nguyên tắc tại khoản 4 Điều 5 nói trên nên viết gọn lại và sử dụng từ ngữ chính xác hơn như sau: "Kiểm soát quyền lực, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí; phòng, chống lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ, không tạo ra những điểm nghẽn về thể chế".

Khoản 7 dự thảo Luật quy định: Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Bộ luật Tố tụng hình sự và Luật Tố tụng hành chính là các luật có tính nền tảng. Trong quá trình xây dựng, ban hành, nội dung các luật không được trái với các nguyên tắc cơ bản được quy định trong các luật có tính nền tảng, trừ trường hợp Quốc hội có quy định khác.

Theo quy định này, nếu loại trừ trường hợp Quốc hội có quy định khác thì câu hỏi đặt ra là Quốc hội sẽ quy định ở đâu nếu không phải là ở chính các luật của Quốc hội? Do vậy, việc ngoại trừ này mâu thuẫn với chính nguyên tắc này của Luật.

Từ đó đề nghị bỏ đoạn trừ trường hợp Quốc hội có quy định khác. Tuy nhiên, để xử lý những mâu thuẫn có thể phát sinh trong thực tiễn thì nên thay thế đoạn trừ trường hợp Quốc hội có quy định khác bằng đoạn: Trường hợp phát sinh mâu thuẫn giữa các luật khác với các luật nền tảng thì sẽ được xử lý theo quy định tại Điều 56 Luật này về áp dụng văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ ba, về văn bản quy định chi tiết (Điều 8).

Điều này có 2 vấn đề cần cân nhắc chỉnh lý:

Thứ nhất, dự thảo Luật chỉ quy định văn bản quy định chi tiết hay nội dung quy định chi tiết là chưa đủ, chưa bao quát hết một tình huống khác đó là vấn đề hướng dẫn thi hành trong văn bản quy định chi tiết.

Theo tư duy xây dựng luật khung, luật nguyên tắc thì cần đặc biệt quan tâm đến thẩm quyền hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh của Chính phủ bên cạnh thẩm quyền quy định chi tiết thi hành. Theo đó, đề nghị phân định vấn đề này thành hai trường hợp và bổ sung vào Điều 8 này:

Trường hợp thứ nhất là những vấn đề giao quy định chi tiết được xác định là những vấn đề thuộc ủy quyền lập pháp, tức là những vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội nhưng Quốc hội ủy quyền cho Chính phủ quy định chi tiết để thi hành. Và do vậy, luật phải giao cụ thể ở từng điều luật thì Chính phủ mới có thẩm quyền quy định chi tiết.

Trường hợp thứ hai là những vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ thì luật không quy định, không giao quy định chi tiết, Chính phủ vẫn có quyền hướng dẫn thi hành và không thuộc trường hợp ủy quyền lập pháp. Trường hợp này gọi là hướng dẫn thi hành luật và chưa được đề cập trong dự thảo Luật, cần phải bổ sung.

Theo đó, dự thảo Luật cũng cần bổ sung vào khoản 1 Điều 86 về hiệu lực thi hành đoạn: Chính phủ quy định chi tiết một số điều cụ thể của luật và hướng dẫn thực hiện Luật này, tương tự như quy định tại Khoản 5 Điều 71 Luật Ban hành văn bản QPPL hiện hành.

Thứ hai, khoản 2 Điều 8 quy định: 2. Văn bản quy định chi tiết có thể đồng thời quy định biện pháp cụ thể để tổ chức, hướng dẫn thi hành nhưng phải phân biệt rõ các nội dung. Đề nghị bỏ đoạn "nhưng phải phân biệt rõ các nội dung" vì rất không khả thi. Trên thực tế rất khó để phân biệt đâu là quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, đâu là biện pháp tổ chức thực hiện.

Thứ tư, về sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật (Điều 9)

Xin bày tỏ sự đồng tình với quan điểm thu hẹp phạm vi sử dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật như hiện nay. Vì việc này phá vỡ cấu trúc hệ thống pháp luật và gây khó khăn, phức tạp trong tổ chức thi hành.

Tuy nhiên điểm d khoản 6 Điều này nên bỏ đoạn: thực hiện chỉ đạo của cơ quan có thẩm quyền của Đảng. Đoạn này vừa không cần thiết vừa lợi bất cập hại. Vì có khi áp dụng máy móc, phát hiện ra nhiều mâu thuẫn, chồng chéo nhưng chưa có chỉ đạo của cơ quan Đảng thì cũng chưa cần áp dụng kỹ thuật này để sửa đổi.

Theo đó, điểm này đề nghị chỉnh sửa lại là "Để xử lý kịp thời, đồng bộ các quy định mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp được phát hiện qua rà soát, tổng kết, đánh giá văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ năm, về thẩm quyền ban hành và nội dung văn bản QPPL (chương 2).

Cơ bản tán thành với các quy định từ Điều 11 đến Điều 19 của chương này. Tuy nhiên, còn có 1 vấn đề rất quan trọng cần phải trao đổi đó là: Tại Điều 14 về thẩm quyền ban hành nghị định của Chính phủ, khoản 5 đã bỏ nội dung Chính phủ ban hành nghị định để phân cấp.

Việc bỏ quy định phân cấp là đúng. Vì Chính phủ ban nghị định để phân cấp cho bộ hoặc địa phương thẩm quyền của mình đã được luật giao là không đúng với nguyên tắc xây dựng pháp luật, nguyên tắc Nhà nước pháp quyền (văn bản của cơ quan cấp dưới không được trái với văn bản của cơ quan cấp trên (có giá trị pháp lý cao hơn).

Việc các nghị định phân cấp của Chính phủ đang tồn tại hiện nay là tình huống đặc biệt để xử lý các điểm nghẽn về thể chế và phải có cơ sở pháp lý là Nghị quyết số 206/2025/QH15 của Quốc hội về cơ chế đặc biệt xử lý khó khăn, vướng mắc do quy định của pháp luật cho phép điều đó.

Tuy nhiên ở các điều còn lại về thẩm quyền của Thủ tướng, Bộ trưởng, chính quyền cấp tỉnh vẫn còn quy định thẩm quyền ban hành văn bản có nội dung phân cấp. Đề nghị rà soát loại bỏ nội dung này.

Đồng thời, trong Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành cũng có quy định cho phép Chính phủ, Thủ tướng, chính quyền cấp tỉnh được ban hành văn bản của cấp mình để thực hiện phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho cấp dưới.

Các quy định này trong Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng cần được rà soát, loại bỏ khi Nghị quyết số 206/2025/QH15 của Quốc hội nói trên hết hiệu lực thi hành vào ngày 28/02/2027.

Thứ sáu, về bổ sung "Điều 30: Thay đổi trình tự, thủ tục xây dựng luật, pháp lệnh"

Khoản 1 quy định: Trường hợp các luật, pháp lệnh không phải xây dựng chính sách nhưng trong quá trình soạn thảo xuất hiện các yêu cầu phải thực hiện quy trình xây dựng chính sách thì hồ sơ xây dựng chính sách được thực hiện theo quy định của Chính phủ.

Đề nghị thủ tục bổ sung đề xuất chính sách nên được quy định ngay trong Luật này theo hướng: các đề nghị chính sách, hồ sơ chính sách bổ sung được xây dựng và trình cùng đồng thời với hồ sơ dự thảo Luật.

Tức là tích hợp 2 quy trình xây dựng chính sách và soạn thảo luật vào một, không nên tách thành 2 quy trình như đối với quy trình chính sách thông thường.

Thứ bẩy, về thẩm định dự án luật, pháp lệnh (Điều 32).

Việc sửa đổi theo hướng không quy định cứng thành phần các bộ, cơ quan tham gia thẩm định như luật hiện hành (bao gồm cả điều 28 về thẩm định chính sách) là cơ bản phù hợp.

Tuy nhiên, quy định của dự thảo Luật vẫn chưa rõ là Bộ Tư pháp sẽ mời tất cả các bộ, cơ quan ngang bộ cùng tham gia thẩm định hay chỉ những bộ, cơ quan có liên quan đến nội dung của dự án luật. Đề nghị quy định rõ hơn về vấn đề này, tránh cách hiểu và làm khác nhau trong thực tiễn.

Dự thảo Luật bỏ quy định của Luật hiện hành về trường hợp dự án do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo hoặc trong trường hợp cần thiết, Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập hội đồng thẩm định.

Thiết nghĩ không nên bỏ quy định này. Vì Bộ Tư pháp là cơ quan được giao nhiệm vụ thẩm định về mặt nhà nước các dự án, dự thảo văn bản QPPL.

Trường hợp Bộ Tư pháp là cơ quan soạn thảo, đồng thời là cơ quan thẩm định chính sản phẩm của mình thì không bảo đảm tính khách quan về ý kiến thẩm định. Do vậy, cần giữa lại quy định trên của Luật hiện hành.

Thứ tám, về xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn và trong trường hợp đặc biệt.

Đề nghị cân nhắc bổ sung quy định về một thủ tục rút gọn đặc biệt để xử lý những tình huống thường gặp trong thực tiễn hoạt động của Chính phủ.

Cụ thể là, thực tiễn có những vướng mắc trong các nghị định của Chính phủ đang gây cản trở hoặc bất lợi cho các hoạt động kinh tế - xã hội cần được xử lý ngay và thuộc thẩm quyền quyết định của Chính phủ.

Trường hợp Chính phủ đã họp, thảo luận và quyết định cần sửa đổi, bổ sung ngay các nội dung đó thì cần soạn thảo trình Chính phủ ban hành ngay nghị định sửa đổi, bổ sung, bỏ qua tất cả các quy trình, thủ tục soạn thảo thẩm định, lấy ý kiến, kể cả thủ tục rút gọn theo quy định của Luật này.

Đề nghị cơ quan soạn thảo nghiên cứu, cân nhắc bổ sung quy trình đặc biệt để xử lý tình huống nói trên.

Thứ chín, về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật (Điều 51)

Về thời điểm hiệu lực đối với các văn bản được ban hành theo thủ tục rút gọn và trong trường hợp đặc biệt.

Đề nghị loại văn bản này cần phải có hiệu lực ngay sau khi ban hành. Vì văn bản được ban hành theo thủ tục rút gọn hoặc đặc biệt đều là văn bản cần ban hành gấp để xử lý ngay những vướng mắc, bất cập trong thực tiễn. Do đó, không nên quy định thời điểm hiệu lực như khoản 2 dự thảo Luật mà nên giữ như đoạn 2 khoản 1 của Luật hiện hành.

Theo đó: Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn và trong trường hợp đặc biệt có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành; đồng thời phải được đăng tải ngay trên công báo điện tử, cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, cổng thông tin điện tử của cơ quan ban hành và đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng.

Mặt khác, quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 51 này cũng mâu thuẫn với khoản 3 Điều 8 về văn bản quy định chi tiết phải được trình cùng để được ban hành và có hiệu lực cùng với văn bản được quy định chi tiết.

Thứ mười, áp dụng văn bản quy phạm pháp luật (Điều 56).

Dự thảo Luật đưa ra 2 phương án, phương án 2 quá phức tạp, phương án 1 có cơ sở hợp lý nhưng cũng chưa giải quyết toàn diện mối quan hệ hiệu lực trong áp dụng văn bản QPPL. Xin đề xuất một số nguyên tắc áp dụng pháp luật để giải quyết tổng thể các tình huống và các vướng mắc như sau:

1. Về mối quan hệ giữa luật trong nước và điều ước quốc tế: Trong trường hợp giữa Luật trong nước và điều ước quốc tế có sự khác nhau thì ưu tiên áp dụng điều ước quốc tế, trừ Hiến pháp.

2. Về mối quan hệ giữa văn bản QPPL với các nguồn luật bổ trợ như án lệ, tập quán pháp, lẽ công bằng: Chỉ áp dụng các nguồn luật bổ trợ khi thiếu vắng các QPPL hoặc QPPL không rõ ràng, không thể áp dụng được.

3. Khi ban hành văn bản QPPL có điều khoản mâu thuẫn với pháp luật hiện hành thì văn bản mới phải chỉ rõ trường hợp áp dụng theo văn bản mới và trường hợp áp dụng văn bản hiện hành.

4. Trường hợp thực tiễn vẫn có những quy định khác nhau giữa các văn bản về cùng một vấn đề thì áp dụng theo thứ tự ưu tiên như sau:

- Ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành nếu xác định có mối quan hệ luật chung và luật chuyên ngành giữa các văn bản đó;

- Nếu không có mối quan hệ luật chung, luật chuyên ngành thì áp dụng quy định của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn;

- Nếu các văn bản có cùng cấp độ giá trị pháp lý (cùng cơ quan ban hành) thì áp dụng quy định của văn bản ban hành sau.