Bàn về cơ quan chủ sở hữu vốn tại DNNN

Bộ Tài chính sẽ làm chủ sở hữu vốn tại Tập đoàn Dầu khí Việt Nam.

Bài học từ hai mô hình CSH vốn của DNNN

Theo phương án sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy, 19 tập đoàn, tổng công ty sẽ được bàn giao Bộ Tài chính và Bộ Công an làm CSH vốn. Việc 19 tập đoàn, tổng công ty về các bộ vẫn chưa triệt để tách bạch chức năng quản lý nhà nước và chức năng đại diện chủ sở hữu vốn đối với DNNN, doanh nghiệp có vốn nhà nước. Bởi hiện vẫn còn nhiều DNNN, có vốn Nhà nước do các bộ, địa phương làm chủ sở hữu vốn.

Để thực hiện được triệt để quan điểm của Đảng và Nhà nước là tách bạch chức năng quản lý nhà nước ở các Bộ, địa phương với chức năng CSH vốn tại doanh nghiệp vẫn còn một số vấn đề cần bàn.

Lịch sử hình thành cơ quan đại diện CSH vốn ở nước ta đến nay đã trải qua hai lần hình thành, đi vào hoạt động nhưng chưa đạt được mục tiêu đề ra. Đó là, năm 1994, Chính phủ ban hành Nghị định số 178/1994/NĐ-CP ngày 28/10/1994 về nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Bộ Tài chính, trong đó có Tổng cục Quản lý vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp trực thuộc Bộ Tài chính. Đến năm 1995 Chính phủ ban hành Nghị định số 34/1995/NĐ-CP ngày 27/5/1995 về nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy Tổng cục Quản lý vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp (Tổng cục). Tổng cục có chức năng quản lý vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp; đại diện chủ sở hữu vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp theo ủy quyền của Chính phủ.

Tổng cục được thiết kế theo mô hình ngành dọc ở trung ương có Tổng cục, ở địa phương và Bộ Quốc phòng có các Cục Quản lý vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp. Hệ thống Tổng cục từ trung ương đến địa phương quản lý, làm đại diện CSH vốn và tài sản nhà nước của toàn bộ DNNN trên toàn quốc.

Về quy mô, Tổng cục đã tiếp nhận toàn bộ chức năng chủ sở hữu vốn và tài sản nhà nước ở doanh nghiệp từ các bộ và địa phương. Theo đó, các bộ và địa phương không còn là cơ quan đại diện CSH vốn của doanh nghiệp. Tuy nhiên, sau năm năm hoạt động, đến năm 1999, Tổng cục được tổ chức sắp xếp lại theo Nghị định số 84/1999/NĐ-CP ngày 28/8/1999, theo đó ở Trung ương thành lập Cục Tài chính doanh nghiệp trực thuộc Bộ Tài chính, ở địa phương và Bộ quốc phòng thành lập các chi cục hoặc phòng tài chính doanh nghiệp trực thuộc sở tài chính các tỉnh, TP trực thuộc Trung ương. Đến đây Tổng cục chấm dứt hoạt động.

Năm 2018 Chính phủ ban hành Nghị quyết 09/NQ-CP ngày 3/2/2018, về thành lập Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (Ủy ban); Ngày 29/9/ 2018 chính phủ ban hành nghị định 131/2018/NĐ-CP ngày 29/9/2018 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền của Ủy ban (Nghị định 131). Theo đó Ủy ban thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện CSH vốn Nhà nước đối với 19 tập đoàn, tổng công ty do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn Nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần, sau hơn 6 năm hoạt động. Tuy Ủy ban đã đạt được nhiều thành quả trong vai trò của CSH nhưng vẫn chưa đạt được mục tiêu, kỳ vọng, đặc biệt là các nhiệm vụ được giao tại Nghị định 131.

Nguyên nhân không thành công đối với hai mô hình CSH vốn của doanh nghiệp Nhà nước, doanh nghiệp có vốn Nhà nước có một điểm chung là hệ thống cơ chế chính sách về tài chính doanh nghiệp giúp doanh nghiệp hoạt động thông suốt, minh bạch, tự chủ, tự chịu trách nhiệm, bảo toàn vốn chưa hoàn thiện, theo kịp với sự hoàn thiện, lớn mạnh của DNNN, với tình hình biến động thị trường vận hành theo cơ chế thị trường. Cụ thể:

- Giai đoạn 1994-1999: DNNN hoạt động theo cơ chế tài chính được ban hành kèm theo Nghị định 59/1996/NĐ-CP ngày 3/10/1996; Nghị định số 27/1999/NĐ-CP ngày 20/4/1999 sửa đổi, bổ sung Nghị định 59/1996/NĐ-CP và các Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính.

Tại thời kỳ này, Nghị định 59/1996/NĐ-CP là văn bản pháp lý cao nhất về quản lý tài chính đối với DNNN. Tuy nhiên Nghị định và các thông tư hướng dẫn chưa bao quát được mọi mặt hoạt động của doanh nghiệp. Bên cạnh đó, quy mô DNNN đã có bước tiến đáng kể, Chính phủ đã thực hiện giao vốn cho DNNN, đã thành lập các Tổng công ty 90, 91 (có thể hiểu các Tổng công ty 90 trực thuộc bộ, địa phương; các Tổng công ty 91 nhiều sự việc được báo cáo thẳng lên Thủ tướng chính phủ, Chính phủ). Các Tổng công ty này kinh doanh đa ngành, đa lĩnh vực, nhiều vấn đề phát sinh của doanh nghiệp chưa được quy định trong chế độ quản lý tài chính doanh nghiệp, hoặc vượt quá quyền hạn xử lý của cơ quan CSH, vì vậy những khó khăn vướng mắc của doanh nghiệp không được xử lý kịp thời, làm lỡ nhiều cơ hội kinh doanh của doanh nghiệp.

- Giai đoạn 2018-2025: Giai đoạn này hệ thống chính sách pháp luật về tài chính doanh nghiệp đã tương đối hoàn thiện như luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh số 69/2014/QH13 ngày 26/11/2014 (Luật 69); Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật xây dựng… được ban hành tạo hành lang pháp lý tương đối đầy đủ cho các loại hình doanh nghiệp hoạt động, tuy nhiên trong hệ thống pháp luật còn có sự chồng chéo. Một vấn đề phát sinh của doanh nghiệp được quy định ở nhiều luật có nội dung không đồng nhất, dẫn đến việc doanh nghiệp xin ý kiến cơ quan CSH nhưng chính cơ quan CSH cũng loay hoay không biết xử lý như thế nào khiến hoạt động của doanh nghiệp chịu ảnh hưởng….

Ngoài ra, còn phải kể đến các nguyên nhân khác như đội ngũ CBCC thực thi công vụ còn thiếu và yếu; CBCC theo định biên chưa đủ, một bộ phận CBCC quản lý còn chưa nắm được đầy đủ đặc điểm kinh tế ngành, kế hoạch, chiến lược, phân tích, đánh giá tình hình tài chính doanh nghiệp), chưa đủ điều kiện làm việc cho CBCC (Ủy ban đã được thành lập và hoạt động gần 6 năm nhưng vẫn chưa có trụ sở làm việc).

Thoái toàn bộ vốn tại các doanh nghiệp Nhà nước không cần nắm giữ

Từ những nguyên nhân và bài học rút ra đối với mô hình CSH trong quá khứ, trong thời gian tới đây cần nghiêm túc xem xét, nghiên cứu, có bước “cách mạng” trong việc quản lý, nhận diện, xác định vai trò của DNNN và doanh nghiệp có vốn nhà nước trong nền kinh tế, từ đó đưa ra mô hình quản lý doanh nghiệp phù hợp hơn. Cụ thể:

Đối với các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực hạ tầng giao thông (đường sắt, đường bộ, cảng biển, cảng hàng không), điện lực, dầu khí, hầm mỏ, lâm nghiệp, hạ tầng viễn thông, an ninh, quốc phòng, hóa chất nổ, Nhà nước cần thiết phải nắm giữ vốn ở các doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực này. Bởi đây là những lĩnh vực có ảnh hưởng lớn đế sự phát triển của đất nước, đến an ninh quốc gia, là động lực để thúc đẩy, tạo điều kiện để phát triển kinh tế vùng, miền, các ngành kinh tế khác. Những lĩnh vực này có vốn đầu tư lớn, thời gian đầu tư dài, nhiều trường hợp hiệu quả đầu tư dự án phải tính cả đến hiệu quả xã hội và hiệu quả liên vùng, liên ngành kinh tế, nên các thành phần kinh tế khác không có tiềm lực về vốn, về công nghệ hoặc không “mặn mà” để đầu tư.

Đối với 4 Ngân hàng thương mại, Nhà nước cần nắm giữ cổ phần chi phối để Nhà nước điều hành chính sách tiền tệ.

Đối với các doanh nghiệp hoạt động trong các ngành, lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác có năng lực, có kinh nghiệm sản xuất kinh doanh, dịch vụ, có tiềm lực đầu tư như: Ngành dệt may, da dày, thép, cơ khí, hóa chất, du lịch, dịch vụ, đầu tư tài chính… Nhà nước không cần nắm giữ vốn tại các doanh nghiệp kinh doanh ở các loại hình này. Vì vậy, Nhà nước cần thoái toàn bộ vốn nhà nước tại các loại hình doanh nghiệp này, việc thoái vốn cần có lộ trình, khi thị trường mang lại lợi ích cao nhất cho Nhà nước, toàn bộ vốn thoái, được đưa vào cân đối để đầu tư cho các dự án đầu tư trọng điểm quốc gia. Việc thoái vốn này sẽ đem lại các lợi ích sau đây:

Một là, đất nước ta đang bước vào kỷ nguyên mới - kỷ nguyên phát triển giàu mạnh, để đạt được mục tiêu này, đất nước chúng ta đang cần một lượng vốn lên đến hàng trăm tỷ đô la, để đầu tư các dự án hạ tầng như: đường sắt tốc độ cao Bắc Nam (67 tỷ USD); tuyến đường sắt cao tốc Lào cai, Lạng Sơn, Hà Nội, Hải Phòng; hai dự án nhà máy điện hạt nhân Ninh thuận; cao tốc Bắc – Nam; đường bộ cao tốc nối các tỉnh phía bắc; miền Trung, Tây nguyên; sân bay long Thành, Ngân sách để thực hiện Nghị quyết số 57-NQ/TW về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới, sáng tạo và chuyển đổi số… việc thoái vốn ở các doanh nghiệp là nguồn lực lớn cho ngân sách, để cân đối đầu tư cho các dự án trọng điểm quốc gia.

Hai là, huy động thêm nguồn lực của xã hội, giải phóng được sức sản xuất cho doanh nghiệp: Việc thoái toàn bộ vốn ở các doanh nghiệp mà nhà nước không cần nắm giữ, tạo điều kiện cho doanh nghiệp ở các thành phần kinh tế khác bỏ vốn đầu tư, thay đổi hình thức quản trị, áp dụng tiến bộ khoa học kĩ thuật vào sản xuất kinh doanh, tinh giản bộ máy, giảm tiêu cực, lãng phí trong quản lý điều hành doanh nghiệp, từ đó nâng cao hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh cho doanh nghiệp, tạo công ăn việc làm cho người lao động, đóng góp nhiều cho ngân sách nhà nước.

Ba là, tinh giảm tối đa bộ máy cơ quan CSH ở các bộ, địa phương; các cơ quan nhà nước không phải mất nhiều thời gian, công sức, chi phí để quản lý, để cho ý kiến, thẩm định, hội họp, tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp mà tập trung thời gian, nguồn lực cho việc thực hiện điều hành kinh tế vĩ mô, chiến lược, cân đối lớn cho nền kinh tế.

Tuy nhiên, ngoài các lợi ích đạt được trên, khi hầu hết các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác hoạt động tuân theo quy luật thị trường, họ sẽ có xu hướng tập trung đầu tư kinh doanh vào các mặt hàng, dịch vụ có lợi nhuận cao, thị trường dễ chấp nhận, dẫn đến việc cạnh tranh cao, làm mất cân đối cung cầu, tiềm ẩn nhiều rủi ro và là điều kiện để xảy ra các cuộc khủng hoảng kinh tế (khủng hoảng thừa, khủng khoảng thiếu) như bài học mà các nước tư bản đã trải qua trong quá khứ. Vì vậy, Nhà nước cần có dự báo, chính sách để hạn chế tình trạng này, trong đó cần có sự “can thiệp” của Nhà nước khi cần thiết, để tránh những cuộc khủng hoảng có thể xảy ra.

Chuyển giao quyền đại diện CSH về Bộ Tài chính

Sau khi đã thực hiện thoái toàn bộ vốn ở các doanh nghiệp kinh doanh các ngành nghề mà Nhà nước không cần nắm giữ, cơ quan đại diện CSH vốn ở doanh nghiệp có vốn Nhà nước, được giao cho Bộ Tài chính là hoàn toàn phù hợp, tách bạch giữa chức năng quản lý Nhà nước ở các bộ, địa phương với chức năng đại diện CSH vốn của doanh nghiệp ở Bộ Tài chính, đảm bảo cho doanh nghiệp tự chủ được hoạt động SXKD theo cơ chế thị trường.

Tuy nhiên để thực hiện được những nội dung trên, Nhà nước cần có một số giải pháp:

Thứ nhất, Nhà nước cần đánh giá, phân loại, xác định vai trò, vị trí, của những ngành, nghề (kèm với đó là các dự án trọng điểm quốc gia), mà nhà nước cần nắm giữ 100% vốn chủ sở hữu, trong đó có cả lĩnh vực an ninh, quốc phòng.

Thứ hai, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện Luật 69 theo hướng:

Định nghĩa đầy đủ thế nào là: Vốn Nhà nước; Vốn Nhà nước gồm những loại vốn nào? Vốn Nhà nước sau khi đầu tư vào doanh nghiệp là vốn của doanh nghiệp hay vốn của Nhà nước? Đây là vấn đề quan trọng, chi phối rất nhiều về nội dung trong luật

Vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp: Điều kiện, trình tự, thủ tục, thẩm quyền đầu tư vốn Nhà nước vào doanh nghiệp để thực hiện các dự án trọng điểm quốc gia; Vốn nhà nước đầu tư bổ sung để thực hiện sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp.

Quản lý vốn nhà nước đầu tư và doanh nghiệp: Việc quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp để thực hiện các dự án đầu tư trọng điểm quốc gia; quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp để thực hiện sản xuất kinh doanh.

Giám sát Việc thực hiện sử dụng vốn của nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp: Nêu rõ các hình thức giám sát, cơ quan giám sát, nhằm nâng cao hiệu quả giám sát, nhưng tránh chồng chéo tạo điều kiện cho doanh nghiệp hoạt động, có chế tài đủ mạnh để xử lý những hiện tượng làm thất thoát vốn của Nhà nước, lãng phí, tham nhũng.

Quy định thoái vốn Nhà nước ở các doanh nghiệp có vốn nhà nước mà nhà nước không cần nắm giữ các hướng: Có quy định cụ thể về việc thoái vốn ở doanh nghiệp mà nhà nước không cần nắm giữ; đảm bảo công khai, minh bạch, bảo toàn vốn, mang lại hiệu quả cao nhất cho Nhà nước; có chế tài quy định để tránh thất thoát, lãng phí tiêu cực khi thoái vốn, toàn bộ vốn thu được để đầu tư vào các dự án trọng điểm quốc gia (không đưa vào chi thường xuyên trong cân đối ngân sách); có lộ trình thoái vốn cụ thể, sát với tiến độ thực hiện các dự án trọng điểm, để sử dụng có hiệu quả đồng vốn thoái, tránh tình trạng vốn chờ công trình gây lãng phí vốn.

Ba là, có kế hoạch đào tạo, tuyển chọn, xây dựng đội ngũ cán bộ công chức tại cơ quan CSH vốn; Đội ngũ này phải có sức khỏe, đạo đức, có trình độ chuyên môn sâu (có tư duy phân tích, tổng hợp, am hiểu về đặc điểm kinh tế Ngành, có chuyên môn, nghiệp vụ sâu); Đảm bảo bộ máy tinh, gọn, mạnh, hiệu lực, hiệu năng, hiệu quả; Để hoàn thành tốt nhiệm vụ của cơ quan đại diện CSH vốn Nhà nước tại doanh nghiệp

Bốn là:, để tránh tình trạng xảy ra khủng hoảng khi doanh nghiệp hoạt động theo cơ chế thị trường, Nhà nước cần có những quy định về cân đối cung cầu sản phẩm trong xã hội. Trong đó, cho phép Nhà nước thực hiện các biện pháp can thiệp vào doanh nghiệp, khi thị trường mất cân đối cung cầu. Bên cạnh đó, để đảm bảo quyền lợi cho doanh nghiệp khi thực hiện các quyết định của Nhà nước mà ảnh hưởng đến quyền lợi của doanh nhiệp thì được Nhà nước hoàn trả đúng bằng số thiệt hại cho doanh nghiệp (Nhà nước cần có một quỹ để thực hiện việc này).

Tóm lại: Để tách bạch chức năng quản lý Nhà nước ở các bộ, địa phương với chức năng đại diện CSH vốn Nhà nước ở doanh nghiệp, chúng ta phải làm cuộc “cách mang” khẩn trương, quyết liệt, triệt để. Trong đó, cần xác định, phân loại những doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp có vốn nhà nước có vị trí, vai trò lớn, dẫn dắt, tạo tiền đề, điều kiện, thúc đẩy các vùng, miền, các thành phần kinh tế và cả nền kinh tế phát triển, để Nhà nước nắm giữ 100% VĐL ở các loại hình doanh nghiệp này. Cùng với việc nắm giữ vốn, cơ quan đại diện CSH vốn được giao về Bộ Tài chính là khả thi và sẽ phát huy tốt vai trò CSH vốn ở những doanh nghiệp này.

Bên cạnh đó, những doanh nghiệp sản xuất kinh doanh, dịch vụ những lĩnh vực, mặt hàng mà các thành phần kinh tế khác làm tốt, thì Nhà nước không cần nắm giữ. Việc không nắm giữ vốn ở các loại hình doanh nghiệp này một mặt Nhà nước sẽ thu hồi được lượng vốn lớn, để đầu tư phát triển đất nước, mặt khác giải phóng sức sản xuất cho các loại hình doanh nghiệp này, góp phần nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh, đóng góp nhiều cho NSNN. Đây là các yếu tố tích cực góp phần đưa đất nước ta vào thời kỳ nguyên mới - kỷ nguyên phát triển, giàu mạnh.

ThS. Trần Văn Hiền