Kiểm toán hoạt động - từ 3E đến 5E

Sự xuất hiện của hai chữ "E" mới

Trong lịch sử phát triển của kiểm toán công, kiểm toán hoạt động luôn lấy mô hình 3E làm kim chỉ nam. Mô hình này tập trung vào 3 trụ cột cốt lõi nhằm đánh giá giá trị đồng tiền (Value for Money - VFM). Cụ thể, Economy (Tính kinh tế) đánh giá các nguồn lực được sử dụng đã tối ưu và tiết kiệm chi phí hay chưa. Efficiency (Tính hiệu quả) đánh giá việc sử dụng nguồn lực đầu vào để tạo ra kết quả đầu ra tối đa. Effectiveness (Tính hiệu lực) đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu chính sách đề ra.

Mô hình 3E tập trung vào việc quản lý tài chính và hiệu năng ngắn hạn hoặc trung hạn của các dự án, chương trình công. Trong nhiều thập niên, đây cũng là hệ quy chiếu quan trọng để các cơ quan Kiểm toán tối cao (SAI) đánh giá mức độ thành công của các chương trình sử dụng ngân sách nhà nước. Một dự án được coi là thành công khi sử dụng nguồn lực tiết kiệm, tạo ra kết quả tối ưu và hoàn thành các mục tiêu được giao.

Mô hình 5E gồm 5 trụ cột: Tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực, môi trường và công bằng. Ảnh: Nguyễn Ly

Dù vẫn giữ nguyên giá trị trong quản trị công hiện đại song trước những thách thức ngày càng lớn về biến đổi khí hậu, suy giảm tài nguyên thiên nhiên và yêu cầu phát triển bền vững, cách tiếp cận chỉ dựa trên 3E đã bộc lộ những giới hạn nhất định. Một chương trình dù đạt được tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực vẫn có thể để lại những hệ lụy lâu dài đối với môi trường hoặc tạo ra sự bất bình đẳng trong phân bổ lợi ích xã hội.

Chẳng hạn, một dự án hạ tầng có thể đạt điểm tuyệt đối về 3E (đấu thầu giá rẻ, thi công nhanh, đạt đúng số kilômét đường đề ra), nhưng nếu nó đi qua vùng lõi rừng quốc gia hoặc gây phân hóa giàu nghèo tại địa phương, thì cái giá phải trả ở tương lai sẽ lớn hơn gấp nhiều lần số tiền tiết kiệm được ở hiện tại. Đây cũng là lý do thúc đẩy sự mở rộng tư duy kiểm toán hoạt động trong những năm gần đây.

Dù mô hình 5E, bổ sung hai yếu tố Environment (môi trường) và Equity (công bằng), cùng khái niệm “Giá trị cho thế hệ tương lai” (Value for Future Generations - VFG) chưa được quy định thành chuẩn mực độc lập trong ISSAI (Hệ thống chuẩn mực kiểm toán quốc tế) hoặc hướng dẫn chính thức của ASOSAI (Tổ chức Các cơ quan Kiểm toán tối cao châu Á), các cách tiếp cận này đang trở thành xu hướng trong kiểm toán hoạt động. Đây không phải sự thay thế mô hình 3E truyền thống mà là bước mở rộng tư duy đánh giá giá trị công, đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững.

Sự chuyển hướng chiến lược của ASOSAI bắt đầu mạnh mẽ từ Đại hội ASOSAI lần thứ 14 tại Hà Nội năm 2018. Với chủ đề “Kiểm toán môi trường vì mục tiêu phát triển bền vững”, Tuyên bố Hà Nội đã đặt mô hình 3E truyền thống vào một bối cảnh rộng lớn hơn, gắn với các mục tiêu phát triển bền vững của Liên Hợp Quốc. Từ đó, ASOSAI liên tục thúc đẩy các loại hình kiểm toán mới như kiểm toán mục tiêu phát triển bền vững (SDGs), kiểm toán biến đổi khí hậu, quản lý tài nguyên thiên nhiên, chuyển dịch năng lượng và tăng trưởng xanh.

Kiểm toán góp phần bảo đảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công, bảo vệ tài nguyên, môi trường, công bằng xã hội và sự phát triển bền vững cho các thế hệ mai sau. Ảnh: Nguyễn Ly

Theo cách tiếp cận này, yếu tố môi trường (Environment) không còn giới hạn ở việc kiểm tra tuân thủ pháp luật mà trở thành tiêu chí đánh giá hiệu quả quản trị công. Một dự án dù mang lại hiệu quả kinh tế trước mắt nhưng gây tổn hại tài nguyên hoặc gia tăng phát thải khí nhà kính vẫn cần được xem xét đầy đủ về giá trị và tác động dài hạn.

Bên cạnh môi trường, yếu tố công bằng (Equity) ngày càng được chú trọng trong các tài liệu chuyên môn của ASOSAI, với hai khía cạnh: công bằng trong thế hệ hiện tại và công bằng giữa các thế hệ. Ở khía cạnh thứ nhất, kiểm toán xem xét mức độ thụ hưởng lợi ích của cộng đồng địa phương, cũng như việc hỗ trợ, bồi thường cho người dân chịu tác động từ các dự án phát triển. Ở khía cạnh thứ hai, kiểm toán đánh giá nguy cơ cạn kiệt tài nguyên không tái tạo và khả năng chuyển hóa lợi ích hiện tại thành nguồn lực cho tương lai, nhằm bảo đảm cơ hội phát triển cho các thế hệ mai sau.

Từ 5E đến "Giá trị cho thế hệ tương lai"

Mô hình 5E và khái niệm “Giá trị cho thế hệ tương lai” có mối quan hệ hữu cơ, tác động qua lại chặt chẽ. Để một chương trình công ích hay một dự án quốc gia thực sự tạo ra “Giá trị cho thế hệ tương lai”, cả 5 yếu tố cấu thành (5E) đều phải đạt được những tín hiệu tích cực.

Economy (Kinh tế) đặt câu hỏi nguồn lực công có được sử dụng tiết kiệm và tránh lãng phí hay không. Efficiency (Hiệu quả) đánh giá liệu nguồn lực đó có tạo ra kết quả đầu ra tối đa hay không. Effectiveness (Hiệu lực) xem xét các mục tiêu chiến lược và chính sách dài hạn có đạt được hay không. Environment (Môi trường) đánh giá mức độ bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và hệ sinh thái. Equity (Công bằng) xem xét lợi ích thu được và chi phí đánh đổi có được phân bổ công bằng trong xã hội hay không.

Kiểm toán góp phần bảo đảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công, bảo vệ tài nguyên, môi trường, công bằng xã hội và sự phát triển bền vững cho các thế hệ mai sau. Ảnh: Nguyễn Ly

Chỉ khi 5 yếu tố này được bảo đảm đồng thời, giá trị công mới được tạo ra một cách bền vững. Một minh chứng rõ nét cho tư duy này chính là lĩnh vực kiểm toán khoáng sản. Nếu như trước đây, câu hỏi trọng tâm của kiểm toán thường chỉ dừng lại ở câu hỏi 3E truyền thống: “Nhà nước có thu được đầy đủ tiền cấp quyền khai thác khoáng sản hay không?”, thì ngày nay các SAI dựa trên tư duy 5E để đặt thêm những câu hỏi sâu sắc hơn: Hoạt động khai thác có làm suy giảm tài nguyên thiên nhiên hay không? Những tác động môi trường phát sinh có gây chi phí môi trường cho thế hệ tương lai hay không? Cộng đồng dân cư tại khu vực khai thác có được hưởng lợi tương xứng hay không? Các nguồn thu từ khai thác có được chuyển hóa thành tài sản phát triển lâu dài cho đất nước hay không?... Đó chính là cách tiếp cận của mô hình 5E và cũng là tinh thần cốt lõi của “Giá trị cho thế hệ tương lai”.

Dù mô hình 5E chưa phải là một khuôn khổ chuẩn mực chính thức mang tính pháp lý của ASOSAI, nhưng đây là cách diễn giải mang hơi thở thời đại. Nó hiện thực hóa một cách sinh động tinh thần cốt lõi của Tuyên bố chung Hà Nội năm 2018 cũng như Kế hoạch phát triển chiến lược lần thứ tư của ASOSAI giai đoạn 2022 - 2027. Xu hướng này phản ánh sự thay đổi căn bản trong nhận thức về vai trò của kiểm toán công. Kiểm toán không chỉ nhằm bảo đảm giá trị đồng tiền trong quản lý và sử dụng nguồn lực công, mà còn để bảo vệ tài nguyên, môi trường, không gian sống, sự công bằng xã hội và sự phát triển thịnh vượng của các thế hệ mai sau.