Kỳ cuối: Những tiến bộ trong việc định giá carbon
Hiện cơ chế EU CBAM cũng đã đặt ra tiền lệ cho các quốc gia khác noi theo. Vương quốc Anh tuyên bố sẽ triển khai CBAM của quốc đảo này bắt đầu từ năm 2027. Hiện có những cơ chế tương tự khác đang được thảo luận trên toàn cầu.
Ảnh minh họa
Trong thập kỷ qua, việc định giá carbon đã có sự thay đổi đáng kể. Tính đến tháng 4/2023, số lượng các khoản thuế carbon và Hệ thống giao dịch phát thải (ETS) trên toàn thế giới đã gia tăng đáng kể, với tổng cộng 73 cơ chế như vậy hiện đang được vận hành. Theo Ngân hàng thế giới (WB), hiện có tới 49 quốc gia đã thực hiện các chương trình định giá carbon và thêm 23 quốc gia khác đang tích cực xem xét việc áp dụng chúng. Đáng chú ý là Indonesia, Nhật Bản và Việt Nam gần đây cũng đã tham gia thị trường carbon bằng cách khởi xướng các sáng kiến định giá carbon.
Theo mô tả trong biểu đồ minh họa nêu trên, có tới 23% lượng khí thải toàn cầu đáng kể, tương đương với mức đáng kinh ngạc 11,8 gigatons CO₂ tương đương hiện phải chịu thuế carbon hoặc các chương trình mua bán phát thải hiện hành. Để dễ hình dung, trong tổng số 51,6 gigatons CO₂ tương đương đã được thải ra (2023), hơn 1/5 trong số đó hiện nằm trong phạm vi xem xét của các biện pháp nêu trên, điều này thể hiện một bước tiến nhảy vọt so với mức độ chi trả chỉ có 5% mà chúng tôi quan sát được vào năm 2010.
Điều quan trọng cần lưu ý là phần lớn các cơ chế định giá carbon này chỉ tập trung ở các nước có thu nhập cao, chủ yếu ở châu Âu và khu vực Bắc Mỹ. Trên thực tế, mọi quốc gia trong khu vực kinh tế châu Âu và khu vực Bắc Mỹ đều có ít nhất một phần lượng khí thải carbon được chi trả bởi một trong số các cơ chế này; tuy nhiên, các nền kinh tế mới nổi cũng đang ngày càng quan tâm đến việc áp dụng các công cụ tín chỉ carbon.
Sự phổ biến của việc định giá carbon đang diễn ra thông qua ba kênh chính. Đầu tiên, chính phủ các nước đang thiết lập các thị trường và mức thuế khóa mới. Ví dụ như Nhật Bản đã khởi xướng một thị trường quốc gia tự nguyện về đền bù lượng khí thải carbon (4/2023) nhằm bổ sung cho chính sách giao dịch giới hạn khí thải khu vực hiện có ở thủ đô Tokyo. Cơ chế giao dịch carbon của Indonesia bắt đầu được giao dịch (9/2023). Malaysia hiện cũng đang tiến hành nghiên cứu về các công cụ định giá carbon dự kiến sẽ hoàn thành trong năm 2024, mở đường cho việc thực hiện thuế carbon hoặc ETS. CH Ấn Độ cũng đã công bố các yếu tố thiết kế của thị trường carbon trong nước, bao gồm cả việc tuân thủ và định giá carbon tự nguyện. Trong khi đó, Việt Nam còn đang trong quá trình xây dựng kế hoạch kinh doanh khí thải dự kiến sẽ đi vào hoạt động trong năm 2028. CH Ai Cập hiện đang chuẩn bị triển khai giai đoạn thí điểm về thị trường carbon tuân thủ trong năm 2024, trong khi Thổ Nhĩ Kỳ lại đặt mục tiêu khởi động ETS với phase thí điểm bắt đầu trong năm 2025. Hơn thế nữa, tiểu bang New York (Hoa Kỳ) cũng đã công bố chi tiết thiết kế chương trình “cap-and-invest” (giá trần và đầu tư phát thải) là một cách tiếp cận dựa trên thị trường nhằm cắt giảm phát thải khí nhà kính GHG bằng cách định giá ô nhiễm carbon, từ đó giảm phát thải khí nhà kính GHG, khuyến khích đổi mới, hỗ trợ năng lượng tái tạo, tạo thu nhập và cải thiện chất lượng không khí. Ngoài ra, một số quốc gia khác, bao gồm Brunei Darussalam, Vương quốc Thái Lan và CHDC Congo đều cũng đã bày tỏ ý định thực hiện các biện pháp định giá carbon.
Thứ hai, các quốc gia đã hình thành thị trường định giá carbon thì hiện đang tăng cường chính sách thực thi của mình với việc các cơ quan quản lý đã hoàn tất cải cách EU ETS, ETS của Vương quốc Anh và Cơ chế phòng vệ của Australia. Bên cạnh đó, nhiều nước khác cũng đang xem xét lại các chương trình carbon của họ thông qua việc có thể đẩy giá carbon lên cao hơn nữa trong năm 2024, bao gồm song không giới hạn đối với các chương trình ở khu vực Bắc Mỹ như Sáng kiến khí nhà kính khu vực (RGGI) và Sáng kiến khí hậu phương Tây (WCI) cũng như việc mở rộng phạm vi theo lĩnh vực dự kiến ETS quốc gia của Trung Quốc.
Ngoài ra, một số cơ chế định giá carbon khác còn mở rộng sang nhiều lĩnh vực hơn thế nữa để thúc đẩy quá trình loại bỏ carbon trong các lĩnh vực khác của hoạt động kinh tế. Hiện nhiều quốc gia đang nhắm mục tiêu vào các lĩnh vực vận tải thượng nguồn và nhiên liệu hóa thạch để thực hiện nghĩa vụ định giá carbon bắt buộc. Phát thải từ lĩnh vực vận tải hàng hải sẽ được chi trả bởi cơ chế EU ETS ngay trong năm 2024. ETS II của EU dự báo cũng sẽ đi vào hoạt động trong năm 2027, bao gồm việc sử dụng đốt nhiên liệu trong các tòa nhà, vận tải đường bộ và các lĩnh vực bổ sung khác. ETS của Vương quốc Anh cũng sẽ dự kiến hỗ trợ lĩnh vực vận tải hàng hải nội địa từ năm 2026 trở đi. Chương trình đền bù và giảm thiểu carbon cho lĩnh vực hàng không quốc tế (CORSIA) của ICAO bước vào giai đoạn đầu tiên thực hiện trong năm 2024, theo đó, việc tuân thủ CORSIA là bắt buộc đối với các nhà khai thác đội tàu bay với các chuyến bay quốc tế từ các quốc gia thành viên ICAO. Hiện Canada cũng đã tiết lộ khuôn khổ pháp lý cho hệ thống giá trần và giao dịch phát thải (cap-and-trade) trong lĩnh vực công nghệ dầu khí. Đối với việc rò rỉ khí carbon dioxide trong lĩnh vực dầu khí thượng nguồn cũng sẽ được ETS của Vương quốc Anh chi trả vào năm 2025.
Đối với phương cách cuối cùng mà thị trường carbon đang lan rộng là thông qua các chương trình xuyên biên giới, trong đó chương trình của EU cho đến nay là chương trình tiên tiến nhất. Trong giai đoạn thí điểm của Cơ chế điều chỉnh biên giới carbon của EU (EU CBAM), các nhà nhập khẩu nhôm, xi-măng, điện, phân bón, hydrogen, sắt và thép sẽ cần phải báo cáo “lượng khí thải phát sinh” (những lượng khí thải được tạo ra thông qua sản xuất và vận chuyển). Sau đó, từ năm 2026, các nhà nhập khẩu trên sẽ phải trả một khoản thuế tương đương với chênh lệch giữa chi phí carbon của các loại khí thải này thuộc cơ chế EU CBAM cũng như bất kỳ giá carbon nào mà nhà xuất khẩu phải trả tại thị trường nội địa của họ. Việc cấp phép miễn phí cho tất cả các lĩnh vực cũng sẽ bị loại bỏ và lĩnh vực nhà ở và vận tải sẽ được đưa vào thị trường (Phạm vi 1 và 2).
Hiện cơ chế EU CBAM cũng đã đặt ra tiền lệ cho các quốc gia khác noi theo. Vương quốc Anh tuyên bố sẽ triển khai CBAM của quốc đảo này bắt đầu từ năm 2027. Hiện có những cơ chế tương tự khác đang được thảo luận trên toàn cầu. Australia cũng đang tiến thêm một bước nữa khi xem xét các lựa chọn chính sách sau các cuộc tham vấn được khởi động (11/2023), bao gồm cả CBAM. Năm 2023, các nhà lập pháp Hoa Kỳ cũng đã giới thiệu dự luật “foreign pollution fee act-FPFA” đề xuất mức thuế nhiều tầng sẽ áp thuế đối với các loại hàng hóa nhập khẩu (bao gồm một loạt các sản phẩm năng lượng và công nghiệp, như hóa lọc dầu, sắt thép và pin lithium-ion) miễn là nhập khẩu loại sản phẩm cụ thể đó phát thải nhiều hơn 10% so với sản phẩm tương đương được sản xuất trong nước; các loại hàng hóa nhập khẩu sẽ phải đối mặt với các mức thuế suất khác nhau theo biểu đồ dựa trên cường độ phát thải của hàng hóa nhập khẩu so với các sản phẩm thay thế được sản xuất trong nước. Đối với các nghĩa vụ tài chính theo EU CBAM bắt đầu có hiệu lực chính thức từ năm 2026, do vậy, hiện ngày càng có nhiều quốc gia khác đang áp dụng các cơ chế tương tự, cho nên các đối tác thương mại có thể bị thất thoát lợi nhuận kinh doanh. Vì vậy, dự kiến các quốc gia khác cũng sẽ thực hiện thuế biên giới carbon hoặc tăng giá carbon trong nước.
Tuy nhiên, Điều 6 của Thỏa thuận Paris đã được thiết kế để thiết lập các quy tắc mua bán khí thải quốc tế, thì hiện vẫn chưa đi vào hoạt động. Việc thực hiện Điều 6, cụ thể là Điều 6.4, dự kiến sẽ thiết lập một khuôn khổ mới cho việc cắt giảm lượng khí thải carbon thị trường toàn cầu, góp phần tạo ra nhu cầu bổ sung về tín chỉ carbon với các quy định ràng buộc do Liên hợp quốc xác định.
Bất chấp sự gia tăng nhanh chóng của các thị trường carbon trên toàn cầu, kết quả của một cuộc kiểm tra khảo sát quan trọng cho thấy nhiều thị trường trong số này không đạt được những tác động như kỳ vọng và đang bị ảnh hưởng bởi mức giá carbon quá thấp để tạo ra những thay đổi đáng kể cho những hành động tiếp theo.
Biểu đồ minh họa nêu trên cũng đã mô tả sự biến động về giá cả carbon trong các Hệ thống giao dịch phát thải (ETS) được lựa chọn trong vòng 5 năm qua thông qua sự tham chiếu của Báo cáo tình hình giao dịch phát thải toàn cầu tức đối tác hành động giao dịch carbon quốc tế (international carbon action partnership-ICAP, 2023), đã mô tả phạm vi mức trợ giá carbon (2022) đối với các ETS có hiệu lực, cùng với khối lượng lượng khí thải tương ứng được chi trả ở mức giá đó. Phần lớn lượng khí thải do ETS chi phối diễn ra ở các hệ thống có giá trung bình dưới 10 USD/tCO₂ (2022). Ước tính có khoảng 1/6 lượng phát thải do ETS chi phối là ở các hệ thống có giá trung bình dao động trong khoảng từ 10 USD/tCO₂ đến 50 USD/tCO₂. Hiện không có hệ thống nào có giá giảm dao động trong khoảng từ 50 USD/tCO₂ đến 70 USD/tCO₂, trong khi EU ETS, Thụy Sỹ và Vương quốc Anh được ghi nhận mức giá trung bình đã vượt quá 70 USD/tCO₂. Ngoài ra, có hơn 1/5 lượng phát thải được ETS đề cập đến đã diễn ra trong các hệ thống với mức trợ giá trung bình vào năm 2022 đã vượt quá 70 USD/tCO₂.
Được thúc đẩy bởi các cam kết về ứng phó với biến đổi khí hậu trong nước và một phần bị ảnh hưởng bởi thuế biên giới carbon nên hiện ngày càng có nhiều quốc gia đang đẩy mạnh nỗ lực nâng cao giá carbon. Ví dụ như CH Singapore gần đây đã sửa đổi luật định về giá carbon để tăng thuế carbon quốc gia bắt đầu từ năm 2026, dao động ở mức từ 4 USD/tCO₂ đến 19 USD/tCO₂ (2024) lên tới mức từ 38 USD/tCO₂ đến 60 USD/tCO₂ (2030). Tương tự, Canada cũng đang thúc đẩy kế hoạch nâng mức cơ sở liên bang của mình nhằm mục tiêu vượt qua mức 127 USD/tCO₂ (2030). CH Nam Phi còn có kế hoạch tăng thuế carbon quốc gia lên ít nhất 30 USD/tCO₂ (2030). Tại EU, tỷ lệ giảm hàng năm đối với EU ETS tuân thủ theo hệ thống “cap” (mức giá trần) sẽ tăng gấp đôi, lên mức 4,4% kể từ năm 2028 như một phần của kế hoạch gói “Fit for 55”.
Để hạn chế hậu quả của sự nóng lên toàn cầu xuống dưới ngưỡng 2°C, giá carbon phải tăng lên trong khoảng từ 50 USD/tCO₂ đến 100 USD/tCO₂ (2030). Nếu được điều chỉnh theo lạm phát thì mức giá carbon cần phải tương đương từ 61 USD/tCO₂ đến 122 USD/tCO₂ (2030) bằng 2.023 USD. Tuy nhiên, để khuyến khích chuyển đổi từ than sang khí đốt tự nhiên thì mức giá carbon dao động từ 25 USD/tCO₂ đến 75 USD/tCO₂, tùy theo từng khu vực, thì sẽ có hiệu quả hơn.
****
Kết luận báo cáo
Hiện than và khí đốt tự nhiên là nguồn sản xuất điện chính toàn cầu. Với lượng khí thải cao từ than thì việc chuyển đổi sang sử dụng khí đốt có thể làm giảm thiểu đáng kể lượng khí thải GHG và các chất gây ô nhiễm không khí khác. Đây là thành quả dễ thu được trong việc đạt được các mục tiêu giảm phát thải và cải thiện chất lượng không khí. Mặc dù năng lượng tái tạo chắc chắn có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc cắt giảm cường độ phát thải khí nhà kính GHG song sự phát triển của chúng vẫn chưa diễn ra với tốc độ cần thiết nhằm thích ứng với biến đổi biến đổi khí hậu một cách hiệu quả trong khung thời gian hẹp cần thiết để đáp ứng mục tiêu kìm giữ nhiệt độ Trái đất đã đặt ra trong Thỏa thuận Paris. Hơn thế nữa, việc tập trung hoàn toàn vào năng lượng tái tạo như một đường hướng duy nhất để đạt được các mục tiêu ứng phó với biến đổi khí hậu có thể gây nguy hiểm cho việc đạt được các mục tiêu phát triển bền vững khác, hạn chế nguồn tài trợ cho các dự án năng lượng thiết yếu, đồng thời làm suy yếu sự ủng hộ của công chúng đối với các chính sách thích ứng với biến đổi khí hậu. Việc chuyển đổi từ than sang khí đốt tự nhiên sẽ đem lại một cách tiếp cận thực tế nhằm cắt giảm phát thải như đã được thể hiện qua quá trình chuyển đổi năng lượng của Vương quốc Anh so với các quốc gia khác vẫn còn phụ thuộc vào than như CHLB Đức, quốc gia đã chọn ưu tiên đầu tư vào năng lượng tái tạo.
Mức độ chuyển đổi từ than sang khí đốt tự nhiên trong lĩnh vực sản xuất điện phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau, bao gồm sự sẵn có và khả năng tiếp cận của khí đốt tự nhiên cũng như sự hiện diện của cơ sở hạ tầng thiết yếu như thiết bị đầu cuối tái hóa khí, hệ thống đường ống và nhà máy điện. Đáng chú ý, hiện có 171 gigawatt công suất nhiệt điện đốt than trên toàn thế giới đã trên 30 năm tuổi song lại nằm ở vị trí chiến lược gần các kho cảng LNG. Do vậy, sự gần gũi thuận lợi này về mặt địa lý có thể giúp tạo điều kiện thuận lợi cho việc thay thế nhiệt điện than bằng các nhà máy điện đốt khí. Tuy nhiên, ở những khu vực có đủ công suất cho cả nhà máy nhiệt điện đốt than và đốt khí thì động lực thị trường sẽ đóng vai trò then chốt. Các yếu tố như giá than và khí đốt tự nhiên tương đối tức giá thực là giá trị của nó xét theo một số hàng hóa, dịch vụ hoặc gói hàng hóa khác được sử dụng để so sánh các hàng hóa khác nhau tại cùng một thời điểm cũng như các chính sách môi trường, đặc biệt là cơ chế định giá carbon, đều là những động lực chính trong quá trình chuyển đổi này.
Tại khu vực Bắc Mỹ, nơi giá than dự kiến sẽ rơi vào khoảng 40 USD/tấn (2050), kết hợp với giá khí đốt tự nhiên được dự báo sẽ là khoảng 4 USD/mmbtu tại Trung tâm Henry Hub, việc chuyển đổi từ than sang khí đốt đã có lợi về mặt kinh tế. Với giá khí đốt cạnh tranh như vậy, mức giá carbon còn khá khiêm tốn trong khoảng 25 USD/tCO₂ có thể khuyến khích hơn nữa quá trình chuyển đổi từ than sang khí đốt trong lĩnh vực sản xuất điện. Biểu đồ minh họa trên đã mô tả cơ chế định giá carbon ở lĩnh vực sản xuất điện. Tại Canada, giá carbon dao động quanh mức 50 USD/tCO₂, với kế hoạch tăng lên mức 127 USD/tCO₂ (2030). Ngược lại, Hoa Kỳ hiện vẫn còn thiếu cơ chế định giá carbon toàn quốc và giá carbon tại thị trường tiểu bang trong lịch sử vẫn giữ nguyên mức dưới 20 USD/tCO₂.
Tất cả các nước châu Âu hiện đang hoạt động theo cơ chế định giá carbon. Phần lớn châu Âu được điều chỉnh bởi Hệ thống thương mại phát thải của EU ETS (2005), kể từ đó EU ETS đã phát triển thành một khuôn khổ tuân thủ chặt chẽ. Châu Âu tự hào có giá carbon tương đối cao, trung bình đạt khoảng 90 USD/tCO₂. Hiện các dự báo cho thấy giá than dự kiến cũng sẽ đạt khoảng 50 USD/tấn (2050), trong khi giá khí đốt tự nhiên giao dài hạn thì được dự báo sẽ ổn định ở mức khoảng 9 USD/mmbtu. Giá carbon cao, kết hợp với giá than vừa phải và giá khí đốt tự nhiên cạnh tranh, điều này cho thấy mức định giá carbon hiện tại đã tạo động lực mạnh mẽ cho việc chuyển đổi từ than sang khí đốt trong lĩnh vực sản xuất điện.
Tại các khu vực Đông Á và Mỹ Latinh, nơi giá than dự báo sẽ cao hơn, lần lượt khoảng 80 USD/tấn và 55 USD/tấn (2050), và giá khí đốt tự nhiên giao dài hạn cũng dự báo sẽ ổn định ở quanh mức khoảng 10 USD/mmbtu, như vậy, giá carbon cao hơn có thể là cần thiết để thúc đẩy quá trình chuyển đổi từ than sang khí đốt tự nhiên. Do giá than cao hơn ở các khu vực này, cùng với giá khí đốt tự nhiên cạnh tranh, giá carbon dao động trong khoảng từ 50 USD/tCO₂ đến 75 USD/tCO₂ có thể sẽ tạo động lực cần thiết để các nhà máy điện ưu tiên sử dụng khí đốt tự nhiên hơn than, góp phần tạo điều kiện cho quá trình chuyển đổi nhanh hơn. Tuy nhiên, những khu vực này vẫn còn thiếu cơ chế định giá carbon mạnh mẽ, điều này gây khó khăn cho việc tạo ra các động lực kinh tế cần thiết cho việc chuyển đổi từ than sang khí đốt tự nhiên trong lĩnh vực sản xuất điện với giá carbon ở khu vực này hầu hết vẫn ở mức dưới 10 USD/tCO₂ (2023). Nếu không có cơ chế định giá carbon hiệu quả, các nhà sản xuất điện ở cả hai khu vực Đông Á và Mỹ Latinh đều có thể không có đủ động lực để đầu tư vào công nghệ khí đốt tự nhiên sạch hơn thay vì than. Ngay cả khi với giá than dự báo đứng ở mức cao hơn thì việc không có định giá carbon phù hợp sẽ làm hạn chế khả năng cạnh tranh của khí đốt tự nhiên như là một giải pháp thay thế.
Tại châu Phi, câu chuyện lại rẽ sang một hướng khác khi mà khu vực này đang phải đối mặt với những thách thức đáng kể, bao gồm cơ sở hạ tầng dân sự hạn chế và hệ sinh thái chuỗi cung ứng và lĩnh vự công nghiệp kém phát triển. Hiện có khoảng 600 triệu người dân ở châu Phi không được tiếp cận với điện và chỉ riêng ở khu vực sa mạc cận Sahara đã có tới 900 triệu người dân vẫn chưa được tiếp cận với các cơ sở nấu ăn sạch. Tất cả những thiếu sót này trong lĩnh vực năng lượng càng làm trầm trọng thêm vấn đề vừa xuất phát từ tình hình hiện tại. Hơn thế nữa, châu Phi thường được coi là lục địa dễ bị tổn thương nhất trước những tác động của biến đổi khí hậu mặc dù không chịu trách nhiệm lịch sử nào về vấn đề này và chỉ đóng góp có 3% vào lượng phát thải khí nhà kính GHG toàn cầu.
Châu Phi, nơi may mắn có dân số trẻ và sở hữu nguồn tài nguyên thiên nhiên dồi dào, hiện đang phải đối mặt với ưu tiên cấp bách là phát triển kinh tế-xã hội trong bối cảnh nghèo đói về năng lượng. Nếu tận dụng nguồn trữ lượng khí đốt tự nhiên truyền thống đáng kể của lục địa này với ước tính có khoảng 45 tỷ mét khối khí, thì điều này sẽ đem đến cơ hội giải quyết các vấn đề hiện tại về ô nhiễm môi trường và phát thải khí nhà kính GHG, đồng thời tối ưu hóa nguồn tài nguyên và hỗ trợ năng lượng tái tạo mà châu lục này rất giàu có. Đối với cách tiếp cận này có thể góp phần thúc đẩy sự phát triển bền vững ở châu Phi trong những thập kỷ tới, vượt ra ngoài khuôn khổ chương trình nghị sự phát triển hiện tại của Liên hợp quốc và các mục tiêu SDG 2030. Ngoài ra, việc tăng cường sử dụng khí đốt tự nhiên có thể giúp giảm bớt áp lực lên nguồn tài nguyên lâm nghiệp bằng cách cắt giảm nhu cầu khai thác gỗ tự nhiên và sản xuất than củi.
Cuối cùng, việc nhận thấy tiềm năng trữ lượng khí đốt tự nhiên đòi hỏi phải đầu tư đáng kể vào hoạt động thăm dò, phát triển và cơ sở hạ tầng cũng như xây dựng năng lực con người. Việc quản lý chặt chẽ các chính sách chuyển đổi năng lượng trên khắp hành tinh này có thể giúp thúc đẩy sự phối hợp lâu dài giữa các mục tiêu về năng lượng và ứng phó với biến đổi khí hậu, góp phần mở đường cho sự phát triển bền vững hơn cho tất cả chúng ta.
