Tháo 'điểm nghẽn' giao thông đô thị: Mô hình TOD và phần chìm của tảng băng

Trong thập kỷ tới, sự thịnh vượng của TP.HCM hay các trung tâm động lực cấp quốc gia phụ thuộc vào việc giải quyết các "điểm nghẽn" về giao thông để chuyển đổi thành vùng kinh tế đa trung tâm có tính cạnh tranh cao. Cơ sở để tái cấu trúc không gian vùng là tổ chức kết nối hiệu quả để khai thác quy mô và chiều sâu của hệ sinh thái đang dịch chuyển theo hướng dịch vụ và công nghiệp có giá trị gia tăng cao cùng mô hình phát triển đô thị định hướng giao thông công cộng sức chở lớn (Transit Oriented Development - TOD).

Tuy nhiên, kinh nghiệm quốc tế cho thấy TOD cần được hiểu đúng và đủ với cả các bài học thành công và thất bại. Bài viết này tác giả nêu lên các vấn đề căn bản cần lưu ý trong việc lựa chọn và khai thác mô hình TOD ở TP.HCM cũng như các vùng đô thị lớn ở Việt Nam.

Vì sao là TOD?

TP.HCM đang đối mặt với nhu cầu ngày càng tăng cho phát triển hạ tầng đô thị trong bối cảnh nguồn lực công thu hẹp. Vùng TP.HCM đã lan tỏa rộng hơn 5 lần so với 20 năm trước. Để đáp ứng nhu cầu đi lại của 1,5 triệu cư dân tăng thêm sau mỗi thập kỷ, thành phố cần chi tới 6 tỷ USD để đầu tư hạ tầng bổ sung (1). Nếu tính cả nhu cầu nâng cấp hạ tầng cũ cho hơn 9 triệu dân thành phố, chi phí có thể lên tới 1 tỷ USD/năm chỉ để cải thiện hạ tầng hiện hữu chứ chưa nói tới mở rộng. Trong khi đó, việc tiếp cận vốn ODA ưu đãi từ World Bank (WB) và Ngân hàng Phát triển Châu Á sụt giảm nhanh chóng sau khi Việt Nam trở thành quốc gia thu nhập trung bình.

Cùng với kế hoạch xây dựng các tuyến metro, TP.HCM đã có chủ trương sẽ phát triển 5 đô thị vệ tinh theo mô hình TOD tại: Thủ Đức, Cần Giờ, khu Nam, Tây Nam và Tây Bắc. Ảnh: Thanh Tùng

Bài toán phát triển bền vững là tổ chức đi lại hiệu quả trên không gian mở rộng. Vùng TP.HCM có thể hiểu là một lưu vực sinh sống của cư dân và doanh nghiệp. Trên lưu vực này tồn tại hai hệ sinh thái định cư và hệ sinh thái doanh nghiệp được kết nối với nhau qua các chuyến đi làm hàng ngày và chuỗi dịch vụ, cung ứng hàng hóa. Nếu giới hạn thời gian để đi làm là khoảng 2 giờ mỗi ngày, quy mô vùng hiện tại có bán kính 20-25 km (chủ yếu dựa vào xe máy với tỷ trọng ở TP.HCM trên 74% năm 2019 (2)).

Ở cự ly này và điều kiện thu nhập tăng lên, sự dịch chuyển từ xe máy sang xe hơi để đi làm trên nền tảng hạ tầng hiện hữu tất yếu dẫn đến tắc nghẽn ngày một trầm trọng. Do đó, tổ chức đi lại hiệu quả là yêu cầu cấp thiết đối với các vùng đô thị có quy mô lớn đang tiếp tục mở rộng như TP.HCM hay Hà Nội.

Mô hình TOD đã được chọn để tái cấu trúc không gian thành phố, xong cần làm rõ cách thức và cơ hội thực hiện. Một số chính sách gần đây như Nghị quyết 06/2022 của Bộ Chính trị về quy hoạch, xây dựng và phát triển đô thị bền vững; kết luận 49 của Bộ Chính trị năm 2023 về chiến lược phát triển đường sắt quốc gia và đô thị; Nghị quyết 98/2023 của Quốc hội về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP.HCM phân cấp để thành phố thực hiện các nhiệm vụ đã đề cập mô hình trên. Tuy nhiên, TOD là một lựa chọn về mô hình phát triển trên không gian vùng và có nhiều lựa chọn để dịch chuyển sang mô hình này (xem hình 1). Chúng ta cần làm rõ các điều kiện và cơ hội để chuyển đổi mô hình này trong bối cảnh hiện nay dựa vào các bài học đã có trong nước và quốc tế.

Hình 1: Dịch chuyển mô hình phát triển không gian ở đô thị lớn. Nguồn: tác giả vẽ lại và tham khảo từ UN & GLTN 2021

TOD là định hướng phát triển (đô thị) tận dụng năng lực của hệ thống vận tải công cộng sức chở lớn (đặc biệt là hệ thống đường sắt đô thị) làm nền tảng cho đi lại và phát triển bền vững. Áp dụng TOD cần điều chỉnh cách thức tổ chức không gian kề cận các nhà ga đường sắt ưu tiên phương thức đi bộ hoặc phi cơ giới. Trong bán kính 500-800m dọc các tuyến metro, không gian sẽ được quy hoạch và thiết kế thành các điểm đến - trung tâm hoạt động có chức năng sử dụng đất hỗn hợp (việc làm, dịch vụ, nhà ở) với hệ số sử dụng đất cao hơn mức bình quân (3).

Ưu điểm và hạn chế

Đô thị phát triển theo định hướng TOD thường có tỷ trọng sử dụng giao thông công cộng cao, giảm thời gian và chi phí đi lại ở cự ly dài và trung bình, gắn kết các điểm đến hiệu quả hơn, giúp giảm ùn tắc và ô nhiễm - đặc biệt trên các tuyến đường trục chính đô thị.

Đường sắt đô thị (bao gồm cả đường sắt nặng và nhẹ kiểu một ray) có lợi thế về hiệu quả để di chuyển xa và nhanh hơn, song không phải luôn có hiệu quả cao. Di chuyển dựa vào đường sắt có lợi bởi lượng phát thải bình quân thấp hơn xe máy 4 lần và thấp hơn xe hơi cá nhân 8 lần. Tuy nhiên, đường sắt thường cần không gian lớn gấp đôi so với xe máy. Nếu di chuyển xa và chi phí mặt bằng làm hạ tầng không quá cao (ít phải giải tỏa ở khu vực ngoại vi), làm TOD sẽ có lợi hơn và ngược lại, nếu đa số các chuyến đi có cự ly gần tại các khu vực chật hẹp khó cải tạo thì TOD ít có lợi thế. TOD còn có nhược điểm là người sử dụng thường phải trung chuyển nhiều lần, phải đi bộ và leo cầu thang. Điều này không có lợi cho người già yếu, trẻ em, kể cả người lớn khi cần đưa trẻ đi học, kết hợp kinh doanh và chở hàng.

Việc huy động đủ nguồn lực là sống còn và lời giải là thể chế. Thể chế giúp xây dựng giá trị, giúp “tạm ứng” vốn từ lòng tin của các nhà đầu tư hoặc chủ tài sản về khả năng thu lợi và huy động nguồn tài chính có lãi suất thấp hơn.

Cần chú ý là TOD không chỉ ưu tiên cho đường sắt. Các phương thức vận chuyển khác trong một cấu trúc đường sắt cũng có vai trò quan trọng. Singapore là quốc gia có tỷ trọng đi lại bằng phương tiện công cộng rất cao nhưng chiến lược đáp ứng linh hoạt dựa trên nhiều phương thức. Việc khắc phục nhược điểm phải trung chuyển nhiều lần là nội dung được ưu tiên như giải pháp để các tuyến đường được phục vụ linh hoạt. Các tuyến đường xe đạp riêng hình thành song song với các hành lang ưu tiên vận tải công cộng và bổ sung các chương trình kết nối thẳng không qua trung chuyển nhằm hỗ trợ giải quyết nhu cầu đi lại kinh doanh và nhóm có nhu cầu đặc thù.

Cách làm này lấy tiêu chí thời gian làm thước đo hiệu quả trong tổ chức giao thông với ngưỡng 20 phút trong tiếp cận dịch vụ và 45 phút để đi làm với sự tận dụng tất cả các loại hình phương tiện (4).

Hình ảnh mưa ngập, kẹt xe kéo dài trên đường Điện Biên Phủ quận Bình Thạnh (TP.HCM). Ảnh tư liệu Tùng Tin

Những thách thức đến từ TOD

Khi đã lựa chọn phát triển đường sắt đô thị, thách thức lớn không chỉ là nguồn vốn. Khi chưa tính đến phương thức huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân, việc điều phối phát triển dự án lớn đa ngành kéo dài đã rất phức tạp. Chúng ta đã chứng kiến các dự án đường sắt Nhổn - ga Hà Nội và Bến Thành - Suối Tiên ở TP.HCM chậm hàng chục năm. Việc sử dụng các công cụ, cơ chế thu lại giá trị gia tăng từ đất và thu thuế cải thiện theo khu vực hay trái phiếu công trình sẽ khó khăn hơn nhiều bởi việc này đòi hỏi không chỉ năng lực của khu vực công mà còn cần nâng cao nhận thức xã hội về nghĩa vụ phải chia sẻ, hài hòa lợi ích tăng thêm.

Khung khổ pháp lý hiện hành hạn chế cơ hội thu lại giá trị gia tăng từ phát triển “nén”. Bên cạnh việc hoàn thiện các quy chuẩn kỹ thuật về an toàn và thiết kế công trình hay đất nào được làm việc gì đối với công trình phức hợp thì việc thu lại giá trị gia tăng từ đất hiện nay còn một lỗ hổng lớn là chưa tách được giá trị của quyền xây dựng tăng thêm khỏi giá đất theo vị trí thông thường.

Hình 2: Mô hình TOD tại không gian quanh khu vực nhà ga và trên toàn tuyến. Nguồn: vẽ lại theo Calthorpe (3)

Công cụ đấu giá quyền sử dụng đất phù hợp với đất đã giải phóng mặt bằng sạch theo tiếp cận thu trước. Các khu vực có các công trình hiện hữu muốn thu lại giá trị gia tăng phải thu sau và chúng ta chưa có các cơ chế hoán đổi không gian, chuyển nhượng quyền sử dụng đất (TDR) để khai thác giá trị của không gian “nén” thay vì chỉ xác định giá trị theo diện tích mặt bằng. Vì vậy, cơ hội áp dụng TOD trước mắt có thể chỉ tập trung ở một số vị trí có sẵn quỹ đất công sạch để “bán”. Điều này hạn chế cơ hội thu lại giá trị gia tăng về tổng thể.

Lựa chọn hợp tác công - tư (PPP) trong huy động vốn cần đi kèm với quản lý rủi ro. Các doanh nghiệp Việt Nam chưa làm chủ công nghệ đường sắt đô thị và chưa làm dự án cải tạo đô thị quy mô lớn. Chi phí lãi vay ở thời điểm hiện tại (trên 8% vay thương mại) là thách thức lớn để huy động khu vực tư nhân tham gia. Không chỉ lãi suất, kinh nghiệm trong hợp đồng PPP đường metro số 9 ở Seoul (Hàn Quốc) hay ở Kuala Lumpur (Malaysia) cho thấy các dự án PPP thất bại vì nhà nước không thỏa thuận được bảo lãnh về doanh thu, về tiến độ để có mặt bằng cùng lãi suất ưu đãi.

Việc vận hành các tuyến đường sắt thường phải bù lỗ. Trên thế giới chỉ một số ít quốc gia không bù lỗ cho đường sắt đô thị để hoạt động. Hong Kong là trường hợp đặc biệt, chủ đầu tư hệ thống đường sắt đô thị có lãi. Một vài tuyến đường sắt ở Tokyo cũng có lãi nhờ trao quyền phát triển và kinh doanh bất động sản trên toàn bộ tuyến xuyên tâm. Các quốc gia đã phát triển mô hình TOD từ đầu nhưng có hệ thống đường sắt lâu đời như London (Vương quốc Anh) phải bù lỗ đến 50% chi phí (lỗ hơn 1 tỷ USD/năm cho 13 tuyến).

Các thành phố lớn ở Trung Quốc được quy hoạch mở rộng đồng bộ theo mô hình TOD tận dụng được lợi thế quy mô và mật độ sử dụng cao nhưng cũng có trên 80% các thành phố phải bù lỗ và các thành phố còn lại chưa lỗ vì mới xây dựng chưa đến giai đoạn chi phí bảo trì lớn (số liệu của Cục Đường sắt Trung Quốc năm 2022).

Vẫn có cơ hội cho người đi sau

Chuyển đổi mô hình đi lại sang TOD có rất nhiều thách thức và trở ngại, song người đi sau có thể rút ra bài học để đi nhanh hơn.

Để chuyển từ mô hình lan tỏa dàn trải sang mô hình kết nối hiệu quả theo cụm dựa vào TOD, chúng ta có thể tiếp cận các bài học “đi nhanh” của Trung Quốc nhờ trao quyền và tập trung nguồn lực cùng tự chủ về công nghệ; bài học “đi cùng nhau” và cơ chế hợp tác với tư nhân, đồng thời bán quyền phát triển của Nhật Bản; “đi bằng đòn bẩy” nhờ bài học huy động vốn hiệu quả trên thị trường tài chính từ bài học ở Trung Quốc, Hoa Kỳ, Vương quốc Anh hay Ấn Độ. Có rất nhiều bài học ở đây, ở kia đã thành công, song các trường hợp thất bại cũng cần nghiên cứu để tập trung nỗ lực tương xứng.

Việc huy động đủ nguồn lực là sống còn và lời giải là thể chế. Thể chế giúp xây dựng giá trị, giúp “tạm ứng” vốn từ lòng tin của các nhà đầu tư hoặc chủ tài sản về khả năng thu lợi và huy động nguồn tài chính có lãi suất thấp hơn. Thể chế giúp các bên góp đất/tài sản và chi trả đầu tư cải tạo hạ tầng khu vực trước nhằm hưởng lợi sau. Thể chế bao gồm cả các mô hình quản trị tham gia phù hợp với mô hình tài chính để huy động nguồn lực theo nguyên tắc hưởng lợi phải đóng góp, trao quyền cho các bên có đủ năng lực thực thi, đảm bảo hài hòa lợi ích giữa các bên tham gia. Đó còn là sự thể chế hóa các công cụ quản lý mới đảm bảo tích hợp, phối hợp trong hành động và giúp tối ưu hóa thiết kế theo thực tiễn nhu cầu, theo phạm vi không gian tác động thay vì hàng rào dự án; và theo các mục tiêu phát triển bền vững bao trùm các nhóm lợi ích khác nhau.

Tóm lại, TOD hay MOD (mô hình kết hợp để khai thác hiệu quả TOD khi độ phủ còn mỏng) cần bắt đầu từ thay đổi nhận thức về mục tiêu và cách làm. Mẫu số chung ở các quốc gia khác là đẩy mạnh trao quyền, thúc đẩy sự tham gia và xây dựng đồng thuận dựa trên cơ chế minh bạch. Sự thay đổi của TP.HCM có lẽ bắt đầu từ quyết tâm của lãnh đạo trong xây dựng không gian vùng hiệu quả hơn, cạnh tranh hơn bởi thể chế và con người đồng lòng hơn, sáng tạo hơn.

TS. Nguyễn Ngọc Hiếu (Đại học Việt Đức)

___________________

Tài liệu tham khảo:
(1) V.R., B. and M. N.T.T, Báo cáo chính sách nhu cầu đầu tư hạ tầng kỹ thuật giai đoạn 2016-2035
(2) Huu, D.N. and V.N. Ngoc, Analysis Study of Current Transportation Status in Vi-etnam’s Urban Traffic and the Transition to Electric Two-Wheelers Mobility. Sustainabil-ity, 2021
(3) Calthorpe, P., The next American metropolis: Ecology, community, and the American dream. 1993, New York: Princeton Architectural Press
(4) Authority, S.s.L.T., Land Transport Master Plan 2040. 2019