Khắc phục tình trạng luật chờ nghị định, văn bản thiếu ổn định

C

ần định kỳ công khai danh mục văn bản còn nợ đọng

Phát biểu thảo luận tại Tổ 1 (Hà Nội), ĐBQH Tô Huy Vũ cho biết, Nghị quyết số 66 của Bộ Chính trị xác định xây dựng và thi hành pháp luật là “đột phá của đột phá”, đồng thời yêu cầu các quy định của luật phải có tính ổn định, lâu dài. Đại biểu tán thành sự cần thiết ban hành Luật Văn bản quy phạm pháp luật và ghi nhận nỗ lực của Chính phủ, Bộ Tư pháp trong quá trình chuẩn bị dự án Luật trong thời gian gấp.

Theo đại biểu, dự thảo có ba bước tiến thực chất: lần đầu tiên xác lập thứ bậc hiệu lực pháp lý gồm 12 cấp tại Điều 4; giảm số hình thức văn bản từ 22 xuống 17, mỗi chủ thể chỉ ban hành một hình thức; cắt giảm khoảng 30% thành phần hồ sơ. Cơ quan soạn thảo cũng đã tiếp thu nhiều ý kiến thẩm định, thẩm tra, như giữ thời hạn có hiệu lực 45 ngày và bỏ trường hợp điều chỉnh luật vì “nội dung mang tính kỹ thuật”.

ĐBQH Tô Huy Vũ (Hà Nội) phát biểu. Ảnh: Phi Long

Tuy nhiên, đại biểu cho rằng dự thảo mới "chữa" đúng "bệnh" hình thức văn bản nhưng chưa "chữa" dứt điểm "bệnh" luật chờ nghị định và văn bản thiếu ổn định.

Theo theo đại biểu, năm 2025 có 173 văn bản quy định chi tiết được ban hành chậm. Thực tế cũng có văn bản vừa ban hành đã phải tạm ngưng hiệu lực, như Nghị định số 46/2026 về an toàn thực phẩm được ký ngày 26/1/2026 nhưng chỉ chín ngày sau đã bị tạm ngưng hiệu lực. Trong khi đó, điểm b khoản 1 Điều 8 dự thảo bổ sung ngoại lệ “trừ… có quy định khác” đối với yêu cầu văn bản quy định chi tiết phải có hiệu lực cùng luật, trong khi khoản 2 Điều 53 Luật hiện hành không có ngoại lệ này. Bản dự thảo gửi thẩm định từng yêu cầu trình kèm dự thảo văn bản quy định chi tiết, nhưng bản trình Quốc hội đã bỏ yêu cầu đó. Theo đại biểu, ở điểm then chốt này, dự thảo còn "mềm" hơn luật hiện hành.

Để khắc phục, đại biểu đề nghị khôi phục yêu cầu gửi kèm dự thảo văn bản quy định chi tiết đối với những nội dung cốt lõi; bổ sung quy tắc mặc định theo hướng nếu văn bản hướng dẫn chậm ban hành thì những quy định đủ rõ của luật được áp dụng trực tiếp. Đồng thời, cần định kỳ công khai danh mục văn bản còn nợ đọng, gắn với trách nhiệm của người đứng đầu.

ĐBQH Tô Huy Vũ đánh giá, vấn đề lớn nhất là sự linh hoạt được trao thêm cho phía soạn thảo, ban hành, trong khi các kiểm soát độc lập lại giảm. Cụ thể, dự thảo bỏ bước thẩm định chính sách, thay bằng việc lấy ý kiến của tám cơ quan trong thời hạn 15 ngày nhưng không có kết luận về việc chính sách đã đủ hay chưa đủ điều kiện. Điểm đ khoản 7 Điều 9 mở lại kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản thông qua trường hợp “thực hiện chỉ đạo của cấp có thẩm quyền”.

Bên cạnh đó, có trên 20 nội dung được giao Chính phủ quy định nhưng hồ sơ chưa có dự thảo nghị định hướng dẫn. Dự thảo hợp nhất Nghị quyết số 197 cũng chưa có định mức chi cho cơ chế điều chỉnh luật. Trong khi đó, đánh giá tác động đã được luật hóa từ năm 2008 nhưng đến nay vẫn bị đánh giá là hình thức, thiếu số liệu định lượng. Dự thảo tiếp tục giảm thủ tục cho cơ quan soạn thảo, đây là điều đáng hoan nghênh, song nếu giảm thủ tục mà không tăng trách nhiệm giải trình thì rủi ro về chất lượng sẽ chuyển sang người dân, doanh nghiệp, trái với yêu cầu “không đẩy khó khăn cho người dân, doanh nghiệp” của Nghị quyết số 66.

Từ đó, đại biểu đề nghị bắt buộc thực hiện đánh giá định lượng tối thiểu về chi phí tuân thủ; công khai báo cáo tiếp thu, giải trình; đồng thời quy định rõ trách nhiệm bồi thường khi văn bản trái pháp luật gây thiệt hại.

Làm rõ thứ bậc hiệu lực và xử lý các khoảng trống pháp lý

Đối với cơ chế pháp lệnh, nghị định điều chỉnh quy định của luật, đại biểu Tô Huy Vũ cho rằng đây là nội dung cần được cân nhắc thận trọng nhất trong dự thảo. Thực tiễn triển khai Nghị quyết số 206 cho thấy nhu cầu áp dụng cơ chế ngoại lệ tương đối hẹp: trong tổng số 786 kiến nghị, chỉ có 44 kiến nghị, chiếm khoảng 5,6%, cần sử dụng cơ chế đặc biệt. Cơ quan thẩm tra đã đề nghị định nghĩa rõ các khái niệm “khẩn cấp, cấp bách”, “Quốc hội không thể họp” và quy trình xử lý trong trường hợp Quốc hội không chấp thuận, nhưng dự thảo chưa giải quyết các vấn đề này.

Theo đại biểu, điều kiện tại điểm a khoản 2 Điều 48 là “được sự đồng ý của cấp có thẩm quyền” chưa phải tiêu chí pháp lý có thể kiểm chứng. Khoản 2 Điều 51 cho phép văn bản tiếp tục có hiệu lực không xác định thời hạn nếu Quốc hội chưa họp được. Đáng lưu ý, khoản 3 Điều 56 quy định văn bản này được ưu tiên áp dụng hơn luật, làm phá vỡ thứ bậc hiệu lực vừa được xác lập tại Điều 4. Đại biểu dẫn kinh nghiệm của Hiến pháp Italia, theo đó sắc lệnh – luật mất hiệu lực từ đầu nếu không được Nghị viện chuyển thành luật trong 60 ngày. Hiến pháp Tây Ban Nha yêu cầu Hạ viện phê chuẩn trong 30 ngày và cấm tác động đến các quyền, tự do cơ bản.

Trên cơ sở đó, đại biểu đề nghị nếu tiếp tục duy trì cơ chế này thì cần thiết lập bốn chốt chặn. Thứ nhất, chỉ Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định trên cơ sở đề nghị của Chính phủ; thứ hai, xây dựng danh mục đóng các tình huống khẩn cấp và xác định rõ những nội dung không được điều chỉnh, gồm quyền con người, quyền công dân, tội phạm, thuế và nghĩa vụ mới; thứ ba, yêu cầu Quốc hội phê chuẩn tại kỳ họp gần nhất; nếu không được phê chuẩn thì văn bản đương nhiên hết hiệu lực; thứ tư, bỏ quy định cho phép văn bản tiếp tục có hiệu lực không thời hạn.

Về thứ bậc hiệu lực văn bản, đại biểu Tô Huy Vũ cho rằng dự thảo vẫn còn khoảng trống ngay từ ngày 1/3/2027. Theo khoản 6 Điều 68, các nghị quyết quy phạm của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ tiếp tục có hiệu lực, nhưng Điều 4 không xếp các văn bản này vào thứ bậc nào. Trong khi đó, Nghị quyết số 197 tự quy định được ưu tiên hơn luật, khiến hồ sơ phải sử dụng loại văn bản kết hợp “luật sửa đổi, bổ sung nghị quyết”.

Khoản 4 Điều 56 chỉ giải quyết xung đột giữa các văn bản của cùng một cơ quan, trong khi xung đột giữa thông tư của các bộ, vốn tồn tại lâu nay, vẫn chưa có lời giải.

Ngoài ra, khoản 4 Điều 55 quy định văn bản gốc hết hiệu lực thì văn bản quy định chi tiết cũng hết hiệu lực. Trong khi đó, 26 nghị quyết ban hành theo Nghị quyết số 206 sẽ hết hiệu lực từ ngày 1/3/2027, kéo theo yêu cầu sửa đổi 317 văn bản, trong đó có 77 luật. Do đó, đại biểu ủng hộ kéo dài hiệu lực các văn bản này đến ngày 31/12/2027, đồng thời công khai danh mục và xây dựng lộ trình cụ thể.

Bảo đảm tính ổn định của pháp luật trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng

Đối với lĩnh vực tài chính, ngân hàng, đại biểu Tô Huy Vũ nhấn mạnh tính ổn định và khả năng tiên liệu của pháp luật có ý nghĩa trực tiếp đối với an toàn hệ thống. Dự thảo không có điều khoản riêng và không xung đột trực tiếp với Luật Các tổ chức tín dụng, nhưng có thể tạo ra tác động gián tiếp qua bốn vấn đề. Thứ nhất, bài học từ Nghị quyết số 42 về xử lý nợ xấu cho thấy những rủi ro khi cơ chế đặc biệt hết hiệu lực nhưng chưa được luật hóa kịp thời. Nghị quyết hết hiệu lực từ ngày 1/1/2024, đến ngày 15/10/2025, quyền thu giữ tài sản bảo đảm mới được luật hóa. Trong khoảng thời gian gần 22 tháng, ngân hàng chỉ còn con đường khởi kiện, tạo thêm cơ hội kéo dài thời gian cho người vay chây ì.

Theo đại biểu, tình huống này có thể lặp lại ở quy mô lớn hơn với 26 nghị quyết nêu trên. Vì vậy, Luật cần quy định nguyên tắc cơ chế đặc biệt chỉ hết hiệu lực khi đã có văn bản thay thế hoặc Quốc hội quyết định rõ.

Thứ hai, cần xử lý xung đột giữa thông tư của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước và thông tư của Bộ trưởng Bộ Tài chính khi các văn bản cùng bậc. Khi khoản 1 Điều 17 không còn cho phép ban hành thông tư liên tịch giữa các bộ, những lĩnh vực đan xen như bảo hiểm qua ngân hàng, trái phiếu doanh nghiệp, kế toán và thuế đối với tổ chức tín dụng cần có cơ chế giải quyết rõ ràng. Đại biểu đề xuất có thể giao Thủ tướng Chính phủ quyết định văn bản được áp dụng trong thời hạn ngắn.

Thứ ba, cần làm rõ địa vị pháp lý của các văn bản đặc thù về tài chính, như Nghị quyết số 222/2025/QH15 về Trung tâm tài chính quốc tế và Nghị quyết số 05/2025/NQ-CP về thí điểm thị trường tài sản mã hóa trong 5 năm. Các văn bản này vẫn có hiệu lực nhưng chưa được xếp bậc tại Điều 4 và chưa rõ được sửa đổi bằng hình thức nào, trong khi nhà đầu tư quốc tế đòi hỏi tính tiên liệu cao.

Thứ tư, khoản 7 Điều 5 quy định Bộ luật Dân sự có giá trị “chi phối, định hướng” nhưng chưa làm rõ hệ quả pháp lý. Điều này có thể khiến các quy định đặc thù về thu giữ tài sản bảo đảm bị viện dẫn để tranh chấp. Đại biểu đề nghị quy định rõ trường hợp luật chuyên ngành có quy định khác thì áp dụng luật chuyên ngành.

Đồng thời, sự cố đe dọa an toàn hệ thống tài chính là tình huống chính đáng để đưa vào danh mục khẩn cấp. Tuy nhiên, quyền sở hữu tiền gửi phải thuộc vùng cấm điều chỉnh; trước hết cần sử dụng các công cụ sẵn có của Luật Các tổ chức tín dụng, như kiểm soát đặc biệt và cho vay đặc biệt.